Vấn đề “nóng”

Bài học nhãn tiền về cuộc khủng hoảng nợ công ở châu Âu gần đây đang là sự cảnh báo đối với các quyết định vay nợ và chi tiêu đối với các quốc gia trong đó có Việt Nam. Sức “nóng” và những hậu quả nghiêm trọng do khủng hoảng nợ công mang đến đã lan tỏa trên các diễn đàn, thấm vào từng ngóc ngách, trở thành đề tài “trà dư, hậu tửu” của người dân Việt. Chỉ cần đánh bốn chữ “nợ công Việt Nam” lên trang tìm kiếm Google, chưa đầy 1 giây sẽ ra được khoảng 31 triệu kết quả khác nhau. Điều này cho thấy, nợ công bắt đầu được quan tâm nhiều hơn và người dân cũng đã thể hiện chính kiến của mình vào một vấn đề lớn của đất nước.

Trong những tháng đầu năm 2013, đã có rất nhiều cuộc hội thảo lớn, nhỏ về khủng hoảng nợ công và những vấn đề gợi mở đối với Việt Nam. Các nhà khoa học cũng liên tục cảnh báo về những thách thức đang tồn tại trong bức tranh nợ công Việt Nam. Đặc biệt là sự không nhất quán về số liệu nợ công của Việt Nam. Vấn đề này cũng được Quốc hội thảo luận tại kỳ họp thứ 5 lần này.

Tại cuối phiên thảo luận ngày 30/5 về việc triển khai thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách nhà nước (NSNN) những tháng đầu năm 2013, trước một số ý kiến cho rằng nợ công của Việt Nam cao, con số thống kê không chính xác, Phó Thủ tướng Vũ Văn Ninh khẳng định: “Trong nợ của Nhà nước có nợ Chính phủ bảo lãnh, có nợ Chính phủ vay về rồi cho vay lại và các khoản nợ này đã được tính đầy đủ theo quy định của luật. Tại khoản 2, Điều 1, Luật Quản lý nợ công có ghi, phạm vi nợ công là nợ Chính phủ, nợ chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Như vậy, nợ công của Việt Nam tính đến 31/12/2012 tương đương 55,5% GDP. Trong đó: nợ Chính phủ là 43,1%, nợ Chính phủ bảo lãnh là 11,5%; nợ chính quyền địa phương là 0,9% GDP”.

Mâu thuẫn số liệu là do cách tính

Nghiên cứu sâu về nợ công sẽ thấy, có nhiều cách tính thâm hụt ngân sách và nợ công khác nhau trên thế giới. Phân theo cấp chính quyền, ở một số quốc gia, thâm hụt ngân sách có thể chỉ là chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi của chính quyền trung ương. Ở một số quốc gia khác, thì thâm hụt ngân sách lại bao gồm cả thâm hụt của chính quyền trung ương lẫn địa phương. Tuy nhiên, theo cách tính chung của các tổ chức quốc tế như IMF hay WB, thì thâm hụt ngân sách sẽ là chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi, không bao gồm chi trả nợ gốc, của cả chính quyền trung ương lẫn địa phương. Trong khi đó, khái niệm nợ công phổ biến được xác định là tổng các khoản vay mượn và trái phiếu phát hành, hoặc được bảo lãnh phát hành, tại một thời điểm nào đó bởi chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và doanh nghiệp nhà nước (DNNN).

Ở Việt Nam, thâm hụt ngân sách hàng năm được xác định bằng chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi ngân sách trung ương và địa phương trong năm đó của Chính phủ. Trong khi đó, tổng nợ công được định nghĩa là nợ trong nước và nước ngoài của khu vực công, bao gồm nợ của chính quyền trung ương, nợ của chính quyền địa phương, nhưng không bao gồm nợ của DNNN, kể cả những doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu trên 50% vốn. Chỉ có nợ của các DNNN được Chính phủ bảo lãnh mới được tính vào tổng nợ công.

Thống kê về thâm hụt ngân sách và nợ công của Việt Nam hiện có nhiều nguồn khác nhau. Ngay Báo cáo Quyết toán NSNN hàng năm của Bộ Tài chính cũng đưa ra hai con số về mức độ thâm hụt ngân sách đó là: (i) Thâm hụt ngân sách bao gồm cả chi trả nợ gốc; (ii) Thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc.

Nợ công Việt Nam qua các năm (% GDP)

Ghi chú: Ngưỡng nợ công và nợ nước ngoài do Bộ Tài chính đề xuất

Nguồn: Bộ Tài chính

Thâm hụt ngân sách diễn ra liên tục trong khoảng hơn một thập kỷ qua và mức độ thâm hụt trung bình kể từ năm 2008 cao hơn so với trung bình của những năm trước đó. Cụ thể, thâm hụt ngân sách, không bao gồm chi trả nợ gốc, của Việt Nam trung bình trong giai đoạn 2003-2007 chỉ là 1,3% GDP, nhưng con số này đã tăng hơn gấp đôi lên 2,7% GDP trong giai đoạn 2008-2012. Nguyên nhân chủ yếu do định hướng kích thích tổng cầu của chính sách tài khoá nhằm tránh suy giảm tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn này. Trong khi đó, tổng nợ công của Việt Nam đã tăng từ khoảng 40% GDP từ cuối năm 2007 lên khoảng 56,3% GDP vào cuối năm 2010 và chỉ giảm đôi chút xuống còn 54,9% GDP vào năm 2011 và ước tính 55,4% GDP vào năm 2012 nhờ lạm phát cao. Cùng thời gian đó, nợ nước ngoài của Việt Nam cũng tăng từ 32% lên tới khoảng 42% GDP.

Về phía mình, các tổ chức quốc tế đưa ra những con số thâm hụt ngân sách của Việt Nam khác xa với con số báo cáo của Bộ Tài chính. Cụ thể, chỉ tính riêng năm 2009, con số thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc theo báo cáo của Bộ Tài chính là 3,7% GDP, trong khi đó con số tương ứng của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) cao hơn nhiều, lần lượt là 3,9% và 7,2% GDP. Trung bình cả giai đoạn 2009-2011, con số thâm hụt ngân sách của Việt Nam thuộc diện cao nhất so với các nước trong khu vực, vào khoảng 3,7% GDP/năm. Con số này gấp hơn 3 lần so với con số tương ứng của Indonesia, gấp hơn 2 lần so với Trung Quốc và gấp khoảng gần 1,5 lần so với Thái Lan.

Việt Nam hiện có những cách hạch toán chưa theo thông lệ quốc tế. Nhiều khoản chi ngân sách từ nguồn trái phiếu chính phủ cho các dự án giáo dục, thủy lợi, y tế… được để ngoại bảng và không được tính đầy đủ vào thâm hụt ngân sách và nợ công như thông lệ quốc tế. Sự thiếu quy chuẩn trong cách hạch toán tài khóa khiến cho các con số thống kê không phản ánh chính xác về thực trạng nợ công của Việt Nam, gây khó khăn cho việc kiểm chứng thông tin cho các lực lượng tham gia thị trường. Đồng thời, khiến cho việc so sánh quốc tế, đánh giá và quản lý rủi ro nợ công của Việt Nam gặp khó khăn.

Đây cũng là lo ngại của nhiều đại biểu Quốc hội khi không có chỉ tiêu nào để giám sát vấn đề nợ công thế nào là an toàn? Đại biểu Hà Sỹ Đồng (Quảng Trị) cho rằng: “Nhiều báo cáo đưa ra nhiều số liệu khác nhau, đặc biệt là số liệu của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, mà Chính phủ bảo lãnh cho vay chưa được thống kê một cách cụ thể, nên cũng rất khó để có ý kiến chính thức. Nếu có được số liệu chính xác, thì Quốc hội sẽ có cơ sở để tham gia cùng Chính phủ điều hành nền kinh tế vĩ mô trong thời gian lâu dài và bền vững hơn, ổn định hơn”.

Nhiều tồn tại trong cơ cấu nợ

Trong 10 năm trở lại đây, nợ công tại Việt Nam tăng nhanh một cách đáng lo ngại và có cơ cấu bất hợp lý, rủi ro cao. Điều này thể hiện trên các điểm mới:

- Nợ nước ngoài có vai trò quan trọng và chiếm tỷ trọng cao nhất: Là quốc gia có thu nhập thấp cộng với những thành tựu kinh tế đáng kể đã khiến giúp Việt Nam được hưởng các khoản vay ưu đãi với kỳ hạn dài và lãi suất thấp từ các tổ chức quốc tế trong suốt hơn một thập kỷ qua. Theo Bản tin Nợ nước ngoài số 7 của Bộ Tài chính cho thấy, tính đến 31/12/2010, có tới hơn 76,4% nợ nước ngoài của Chính phủ có mức lãi suất cố định ưu đãi dưới 3%. Tính toán trong tổng nợ công so với GDP, thì có 42,2% GDP là nợ nước ngoài, tăng so với con số 39% GDP năm 2009 và cao nhất kể từ năm 2006. Con số này cũng cao hơn nhiều so với mức 38,8, mà Chính phủ dự kiến hồi cuối năm 2010. Năm 2011, con số này vào khoảng là 41,5%. Do vốn vay nước ngoài chiếm tỷ trọng lớn trong nợ chính phủ, nên khả năng Việt Nam bị tổn thương khi nền kinh tế thế giới có biến động lớn sẽ là rất cao.

- Chịu tác động lớn về rủi ro tỷ giá: Mặc dù nợ nước ngoài có thể được hưởng lãi suất thấp, nó lại tiềm ẩn đầy rủi ro về tỷ giá. Sự mất giá của đồng nội tệ sẽ khiến cho gánh nặng nợ nước ngoài tính theo nội tệ tăng lên.

Cũng theo Bản tin Nợ nước ngoài số 7, trong nhiều năm qua, cơ cấu nợ nước ngoài của Chính phủ Việt Nam theo các đồng tiền khác nhau khá ổn định. Nếu phân theo loại tiền, tính đến hết tháng 12/2010, cơ cấu nợ nước ngoài của Chính phủ Việt Nam chủ yếu bao gồm những đồng tiền mạnh, như: JPY (38,8%), SDR (27,1%), USD (22,2%) và EUR (9,2%). Nợ theo các đồng tiền khác chỉ chiếm một tỷ lệ rất nhỏ (chưa đến 3%).

Nếu phân theo chủ nợ, các chủ nợ lớn của Chính phủ Việt Nam bao gồm Nhật (34,3% tổng nợ) và các tổ chức quốc tế, như: IDA (24,9%), ADB (15,0%). Nước Mỹ và khối EU chỉ chiếm lần lượt 0,3% và gần 6,9% tổng nợ của Việt Nam, tuy nhiên nợ theo đồng tiền của các nước/khu vực này lại chiếm tỷ trọng lớn. Điều này cho thấy, các chủ nợ thường có xu hướng sử dụng những đồng tiền mạnh và việc vay nợ theo các đồng tiền mạnh này khiến nợ nước ngoài chịu rủi ro cao khi chúng có xu hướng lên giá theo thời gian.

Cụ thể, kể từ đầu năm 2010 đến cuối tháng 6/2011, ba đồng tiền chủ chốt gồm EUR, USD và JPY trong giỏ nợ nước ngoài của Việt Nam đã lên giá lần lượt khoảng 12%, 13% và 26% so với VND. Điều này cho thấy, gánh nặng nợ nước ngoài tính theo nội tệ đang tăng với tốc độ chóng mặt và gây sức ép đối với thâm hụt ngân sách và chính sách tiền tệ.

- Quy mô các khoản vay thương mại trong nợ nước ngoài với lãi suất cao, trong vài năm trở lại đây, đang có xu hướng tăng lên. Tính đến hết ngày 31/12/2010, đã có gần 6,8% tổng nợ nước ngoài của Chính phủ có lãi suất lên tới 6-10% và hơn 7,0% tổng nợ nước ngoài của Chính phủ có lãi suất thả nổi.

Bên cạnh đó, cơ cấu kỳ hạn của các khoản nợ công trong nước cũng gây rủi ro khá lớn. Trong khi các khoản nợ nước ngoài có kỳ hạn dài tới vài chục năm, thì hơn 88,7% nợ trái phiếu chính phủ và trái phiếu chính phủ bảo lãnh có kỳ hạn chỉ từ 2-5 năm. Theo báo cáo nghiên cứu “Nợ công và tính bền vững ở Việt Nam” do Uỷ ban Kinh tế thực hiện, thì nghĩa vụ nợ nước ngoài được dàn khá đều qua mỗi năm (khoảng 1,5-2 tỷ USD/năm) và nghĩa vụ nợ trong nước lại dồn nén ở tương lai gần (xấp xỉ 4,5-5 tỷ USD/năm trong vòng bốn năm tới).

Như vậy, với tỷ trọng đang có xu hướng tăng nhanh những năm gần đây, nợ công trong nước đang hàm chứa những rủi ro do lãi suất cao cộng với kỳ hạn ngắn của nó. Chỉ tính riêng năm 2012, nghĩa vụ trả nợ lãi và gốc lên tới xấp xỉ 5,44 tỷ USD, tương đương 4,5% GDP của năm 2011.

Để tăng mức độ an toàn của nợ công Việt Nam

Thời gian tới, để bù đắp thâm hụt ngân sách, khi điều kiện vay nợ trong nước bị thu hẹp, thì nhiều khả năng phần nợ nước ngoài sẽ tăng lên. Điều này cho thấy, Việt Nam đang đứng trước những rủi ro nợ tiềm ẩn. Để hạn chế rủi ro, theo chúng tôi cần tiến hành các giải pháp sau:

Thứ nhất, cần nhanh chóng chuẩn hóa hệ thống thống kê nợ công theo thông lệ quốc tế. Bởi, nếu không chuẩn hóa số liệu thống kê, thì sẽ không nắm bắt được thực chất vấn đề nợ công hiện nay và chiều hướng sắp tới. Việc có một hệ thống thống kê nợ chuẩn sẽ giúp Quốc hội và cơ quan chức năng giám sát tốt hơn, từ đó có thể đưa ra những giải pháp điều hành phù hợp.

Để có thể chuẩn hóa hệ thống này, việc hạch toán ngân sách và nợ công phải được thực hiện một cách công khai, minh bạch theo chuẩn quốc tế. Các khoản chi để ngoại bảng phải tuyệt đối tránh. Các thước đo thâm hụt ngân sách loại trừ những khoản thu kém bền vững và thu từ bán tài sản cũng cần được tính toán thêm để có thể đánh giá được chính xác thực trạng tài khóa hiện tại. Ngoài ra, các gánh nặng ngân sách phát sinh trong tương lai, ví dụ như chi trả lương hưu hay bảo hiểm y tế, cũng cần được đưa vào các dự báo về thâm hụt ngân sách nhằm có được bức tranh chính xác hơn về triển vọng nợ công trung và dài hạn.

Do rủi ro tiềm ẩn của nó đối với nợ công, nợ của khu vực DNNN cũng cần phải được tính toán, phân tích và báo cáo đầy đủ bên cạnh định nghĩa nợ công hiện nay ở Việt Nam. Việc phân tích và đánh giá nợ của DNNN nên được coi là một phần không thể tách rời trong các báo cáo về nợ công của Việt Nam.

Thứ hai, cần thiết lập một hệ thống các chỉ tiêu về an toàn nơ. Để tăng cường kỷ luật tài khoá, cần thiết lập một hệ thống các chỉ tiêu quy định về giới hạn nợ, cả đối với khối lượng nợ và dòng chi trả nợ. Các giới hạn này vừa được thể hiện theo giá trị danh nghĩa, vừa thể hiện theo phần trăm các biến vĩ mô quan trọng. Phạm vi áp dụng giới hạn được phân chia theo từng loại nợ: tổng nợ công, nợ công nước ngoài, nợ công trong nước và tổng nợ nước ngoài. Thông thường, các giới hạn đối với tổng nợ thường được biểu diễn dưới dạng tỷ lệ phần trăm của GDP và xuất khẩu, còn giới hạn đối với nghĩa vụ nợ thường được biểu diễn theo tỷ lệ phần trăm tổng thu thuế và dự trữ ngoại hối hoặc giới hạn tỷ lệ vay nợ/chi đầu tư hàng năm.

Tuy nhiên, điều quan trọng là Quốc hội cần phải đưa ra các giới hạn này một cách hợp lý. Nếu quá thấp, chúng sẽ cản trở Chính phủ thực hiện các phương án cần thiết để phát triển đất nước, cũng như thực hiện các phản ứng kịp thời trong bối cảnh kinh tế “hậu” khủng hoảng. Bởi, Việt Nam là nền kinh tế đang phát triển, nhu cầu vốn đầu tư phát triển nói chung và phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng là rất lớn. Ngược lại, nếu các giới hạn được thiết lập ở mức quá cao, thì chúng lại không có ý nghĩa gì cả.

Thứ ba, tăng cường thể chế quản lý và giám sát nợ công, hình thành cơ quan quản lý nợ công thống nhất. Để có thể thực hiện giải pháp này, cần nghiên cứu hình thành bộ máy thống nhất chỉ đạo, quản lý và giám sát các đơn vị tham gia quản lý nợ công hiện nay. Điều này nhằm khắc phục những bất cập trong hệ thống quản lý nhà nước về ngân sách nói chung và nợ công nói riêng. Đồng thời, cần tăng cường vai trò của Quốc hội trong việc giám sát nợ công, nợ quốc gia luôn đảm bảo an toàn.

Thứ tư, trong trung và dài hạn, cần phải gắn với quá trình tái cơ cấu nền kinh tế, trong đó với 3 mũi nhọn là tái cơ cấu đầu tư công, tài chính và DNNN nhằm giảm bớt gánh nặng ngân sách. Cụ thể: (1) Tái cơ cấu đầu tư công theo hướng đầu tư có trọng điểm, tránh dàn trải; (2) Khuyến khích nguồn lực tư nhân tham gia vào các dự án hạ tầng… thông qua mô hình đối tác công - tư (PPP); (3) Đẩy mạnh tiến trình tái cơ cấu DNNN theo hướng tinh gọn, hiệu quả.

Thứ năm, phát triển nội lực của nền kinh tế: Theo đó, tăng hiệu quả trong sản xuất nói chung và gia tăng giá trị trong xuất khẩu nói riêng. Đầu tư phát triển các ngành công nghiệp hỗ trợ, tăng hàm lượng công nghệ cao trong sản xuất để xuất khẩu được nhiều sản phẩm tinh và ít sản phẩm thô hơn.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. ADB (2010). ADB Key Indicators for Asia and The Pacific

2. Bộ Tài chính (2011). Bản tin Nợ nước ngoài, số 7/2011

3. Davis, Jeffrey M. (1996). Guidelines for Fiscal Adjustment, IMF Publication

4. Ủy ban Kinh tế (2013). Nợ công và tính bền vững của Việt Nam: Quá khứ, hiện tại và tương lai, Nxb Tri thức, Hà Nội

TS. Trần Đăng Thịnh

Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 12/2013