Cập nhật ngày 14/02/2021 - 14:34:33

           

Giải ngân vốn ODA và vốn vay ưu đãi – Thực trạng và giải pháp

Giải ngân vốn đầu tư công nói chung và vốn ODA, vốn vay ưu đãi nói riêng luôn là trọng tâm trong công tác điều hành của Chính phủ trong những năm qua. Đặc biệt, trong bối cảnh đại dịch Covid-19 ảnh hưởng bất lợi đến việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, thì thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công trở thành đòn bẩy quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và ổn định xã hội. Trên cơ sở tổng hợp báo cáo của các bộ, địa phương và kết quả làm việc với nhóm 6 ngân hàng phát triển, cũng như trao đổi với một số chủ đầu tư và ban quản lý dự án, bài viết tập trung phân tích những nguyên nhân cản trở việc giải ngân vốn ODA và vốn vay ưu đãi, qua đó đề xuất các giải pháp thúc đẩy giải ngân.

TÌNH HÌNH GIẢI NGÂN VỐN NƯỚC NGOÀI NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NĂM 2020

Năm 2020, vốn kế hoạch đầu tư nước ngoài được giao là 60.000 tỷ đồng và được các bộ, địa phương phân bổ chi tiết cho từng dự án. Theo số liệu của Bộ Tài chính, giải ngân kế hoạch đầu tư vốn nước ngoài đến ngày 31/8/2020 đạt 12.475 tỷ đồng, bằng 20,79% kế hoạch Thủ tướng Chính phủ giao; trong đó số vốn giải ngân của các bộ, cơ quan trung ương là 3.875 tỷ đồng, đạt 21,28% so với dự toán được giao; số vốn giải ngân của các địa phương là 8.600 tỷ đồng, đạt 22% so với dự toán được giao.

Đối với Kế hoạch đầu tư công vốn nước ngoài năm 2019 kéo dài thực hiện và giải ngân sang năm 2020, tính đến ngày 31/8/2020 đã giải ngân là 11.457 tỷ đồng. Trong đó, khối bộ, cơ quan trung ương giải ngân 2.663 tỷ đồng, khối địa phương giải ngân 8.794 tỷ đồng. Mức giải ngân cả nước có thể tăng thêm khoảng 17,4% nếu số vốn kiểm soát chi nhưng chưa giải ngân (khoảng 2.797 tỷ đồng) và khối lượng công việc đã hoàn thành nghiệm thu (trên 4.533 tỷ đồng) hoàn tất thủ tục rút vốn và giải ngân.

Nhìn chung, trong 8 tháng đầu năm 2020, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương đã thực hiện nghiêm túc ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ về thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công, đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân vốn đầu tư công, bao gồm vốn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài, nhờ đó tình hình thực hiện và giải ngân nguồn vốn nước ngoài đã có những chuyển biến tích cực. Tuy vậy, tỷ lệ giải ngân còn ở mức thấp, dù có cao hơn cùng kỳ các năm trước.

NHỮNG KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC TRONG VIỆC GIẢI NGÂN NGUỒN VỐN NƯỚC NGOÀI

Trong 8 tháng đầu năm 2020, việc thực hiện và giải ngân các chương trình, dự án ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài gặp một số khó khăn, vướng mắc chủ yếu sau đây:

Một là, ảnh hưởng của đại dịch Covid-19

Do hầu hết hoạt động của các dự án ODA, vốn vay ưu đãi gắn với yếu tố nước ngoài, nên tiến độ thực hiện các dự án này chịu tác động nặng nề của đại dịch Covid-19 từ khâu nhập khẩu máy móc, thiết bị cho đến huy động chuyên gia, nhân công, nhà thầu nước ngoài, tư vấn giám sát, thống nhất với nhà tài trợ đối với từng hoạt động và kế hoạch của dự án, tổ chức đấu thầu..., dẫn đến việc giải ngân nguồn vốn này bị ngưng trệ do không có khối lượng thực hiện, hoặc nếu có thì gặp khó khăn trong việc xác nhận, nghiệm thu và thanh, quyết toán. Một ví dụ cụ thể là Dự án Đường sắt đô thị TP. Hồ Chí Minh, tuyến số 1 (Bến Thành – Suối Tiên) có 108 chuyên gia nước ngoài không đến được Việt Nam đúng theo kế hoạch. Đồng thời, khả năng nhập khẩu thiết bị trong khuôn khổ dự án cũng bị ảnh hưởng.

Tuyến metro Bến Thành - Suối Tiên đoạn qua sông Sài Gòn/Ảnh: Thành Trí

Hai là, vướng mắc trong việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành

Việc áp dụng quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành, hoặc các chủ trương, chính sách mới của Chính phủ về việc quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài (Nghị định số 56/2020/NĐ-CP; Nghị định số 40/2020/NĐ-CP; Nghị định số 68/2019/NĐ-CP) buộc các dự án phải có những điều chỉnh, thay đổi liên quan đến thiết kế dự án, tổng mức và cơ cấu vốn đầu tư... làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án.

Ba là, công tác chuẩn bị đầu tư, thiết kế dự án không đảm bảo yêu cầu

Nhiều dự án do chuẩn bị đầu tư dự án không kỹ, áp dụng các công nghệ nhanh chóng thay đổi dẫn đến phải điều chỉnh lại thiết kế, tăng chi phí, phải tiến hành các thủ tục gia hạn thời gian thực hiện dự án, ảnh hưởng đến khả năng hấp thụ, giải ngân vốn nước ngoài. Trong khi đó, một số dự án lớn phải thực hiện các thủ tục điều chỉnh dự án/điều chỉnh chủ trương đầu tư và điều chỉnh hiệp định vay với nước ngoài, nên chưa đủ cơ sở pháp lý để triển khai hoạt động, dẫn đến chưa thể lập hồ sơ rút vốn. Ví dụ, Dự án Xây dựng Bệnh viện Chợ Rẫy (JICA), Dự án Xây dựng Trường Đại học Dược Hà Nội (Hàn Quốc) chậm triển khai do tư vấn thiết kế nước ngoài không hoàn thành thiết kế chi tiết dự án theo tiến độ; Dự án Đường sắt đô thị tuyến số 2 TP. Hà Nội, đoạn Nam Thăng Long – Trần Hưng Đạo (JICA) chưa hoàn thành thủ tục điều chỉnh chủ trương đầu tư, điều chỉnh dự án.

Bốn là, công tác lập, giao, phân bổ và điều chỉnh kế hoạch đầu tư công nguồn vốn ODA còn chậm, chưa sát với tiến độ thực hiện và nhu cầu của các dự án

Công tác lập, giao, phân bổ và điều chỉnh kế hoạch:

Việc giao chi tiết cho các dự án tại một số bộ, cơ quan trung ương và địa phương còn chậm (chẳng hạn, TP. Hồ Chí Minh đến tháng 4/2020 mới thực hiện giao chi tiết kế hoạch vốn nước ngoài năm 2020 cho các dự án).

Các bộ, cơ quan trung ương và địa phương chưa thực sự chú trọng công tác lập kế hoạch giải ngân của các dự án sử dụng vốn nước ngoài, xây dựng kế hoạch chưa sát với thực tế, tiến độ và khả năng giải ngân vốn; một số dự án đang gặp nhiều vướng mắc phải điều chỉnh dự án, nhưng vẫn đăng ký nhu cầu cao, vượt quá khả năng giải ngân thực tế.

Việc điều chuyển kế hoạch vốn ODA giữa các dự án trong cùng một bộ, cơ quan trung ương, địa phương, hoặc giữa các bộ, cơ quan trung ương, địa phương còn chậm do tâm lý giữ vốn. Khi điều chuyển thường vào cuối năm, khó phân bổ cho các bộ, cơ quan trung ương, địa phương khác do không đủ thời gian để hoàn tất các thủ tục theo quy định.

Vốn đối ứng không được bố trí đầy đủ và kịp thời:

Các bộ, cơ quan trung ương và địa phương chưa ưu tiên bố trí đủ và kịp thời vốn đối ứng cho các dự án ODA, dẫn đến công tác giải phóng mặt bằng không thực hiện được. Một số gói thầu đã triển khai, nhưng không có mặt bằng thi công công trình. Việc thiếu vốn đối ứng để trả thuế VAT cho nhà thầu cũng gây ảnh hưởng không nhỏ trong việc hấp thụ, giải ngân nhiều chương trình, dự án hiện nay. Việc cân đối vốn đối ứng ODA từ nguồn thu từ đất của nhiều địa phương tiềm ẩn nhiều rủi ro trong trường hợp không bán được đất.

Năm là, vướng mắc về quy trình, thủ tục

Khó khăn trong việc xác định chi đầu tư và chi thường xuyên sử dụng vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài. Việc tạm dừng thanh toán một số gói thầu tư vấn thực hiện dự án sử dụng vốn vay ODA do áp dụng không phù hợp với quy định tại Chỉ thị số 18/CT-TTg, ngày 29/6/2019 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường quản lý, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài trong tình hình mới cho chi đầu tư phát triển, không vay cho chi thường xuyên đã làm chậm, thậm chí ngừng thực hiện các dự án ODA.

Quy trình, thủ tục điều chỉnh chủ trương đầu tư phức tạp. Trong năm 2020, nhiều dự án phải điều chỉnh chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, điều ước quốc tế, thỏa thuận vay liên quan đến điều chỉnh nội dung, thiết kế dự án, gia hạn thời gian thực hiện, sử dụng vốn dư, điều chỉnh hiệp định, thỏa thuận vay. Việc điều chỉnh chủ trương đầu tư hoặc gia hạn hiệp định vay, ngoài việc làm chậm tiến độ thực hiện do chưa thể triển khai các công tác đấu thầu xây lắp, giải ngân của dự án, còn gây khó khăn cho việc bố trí kế hoạch.

Chậm trễ trong việc ký kết các hiệp định vay vốn. Quá trình đàm phán các hiệp định vay với các nhà tài trợ, đặc biệt với các nhà tài trợ song phương (Nhật Bản, Hàn Quốc, Đức...) thường kéo dài, có trường hợp trên 03 năm. Điều này đã ảnh hưởng đến giải ngân và hiệu quả của khoản vay. Ngoài ra, quá trình thẩm định cho vay lại đối với các cơ quan, đặc biệt là đối với các đơn vị sự nghiệp công lập mất nhiều thời gian, có trường hợp hiệp định vay đã ký, song hợp đồng vay lại phải mất từ 01 đến 02 năm mới được ký kết.

Vướng mắc về ký hợp đồng vay lại. Một số dự án gặp vướng mắc về thủ tục ký hợp đồng vay lại với Bộ Tài chính do quy định trị giá tài sản bảo đảm tiền vay tối thiểu bằng 120% giá trị khoản gốc vay lại.

Việc thẩm định khả năng vay lại của các đơn vị sự nghiệp công lập còn kéo dài, thủ tục phức tạp làm chậm trễ quá trình triển khai thực hiện dự án. Điển hình là việc triển khai các thủ tục vay lại và thẩm định các dự án thành phần thuộc Dự án Nâng cao chất lượng giáo dục đại học do Ngân hàng Thế giới (WB) tài trợ kéo dài hơn 2 năm, bắt đầu từ tháng 6/2018 đến tháng 3/2020 mới ký Hợp đồng vay phụ với Bộ Tài chính và tháng 5/2020 mới ký Hợp đồng vay lại với Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Do thời gian kéo dài, WB đề nghị hủy 47 triệu USD vốn vay IDA cho dự án.

Đối với các dự án vay lại một phần của địa phương, việc chậm hoàn thành thủ tục đối với vốn vay lại (chưa có hạn mức kế hoạch vay lại cho địa phương, chưa xác định rõ các nội dung vay lại, thủ tục thẩm định tài chính, tài sản kéo dài, chưa ký hợp đồng vay lại với Bộ Tài chính…) đã làm ảnh hưởng, thậm chí không giải ngân được kế hoạch vốn nước ngoài từ ngân sách trung ương đã được giao.

Giải ngân đối với các dự án hỗn hợp (một phần cấp phát, một phần cho vay lại). Theo báo cáo của các địa phương, nhiều dự án không được giải ngân phần vốn ODA được Trung ương cấp phát (dù đã được bố trí kế hoạch) do chưa ký được hợp đồng vay lại, hoặc không có kế hoạch vay lại, hoặc đã sử dụng hết hạn mức vay lại của năm 2020 (Dự án đầu tư xây dựng hệ thống thoát nước và xử lý nước thải thành phố Sóc Trăng giai đoạn 2; Dự án nâng cấp đô thị Việt Nam - Tiểu dự án thành phố Sóc Trăng...).

Thủ tục kiểm soát chi, giải ngân, rút vốn kéo dài. Theo báo cáo của các ban quản lý dự án, đến ngày 31/8/2020, khối lượng công việc đã hoàn thành nhưng đang đợi hoàn tất các thủ tục giải ngân của 16 bộ, cơ quan trung ương và 53 địa phương lên tới 4.533 tỷ đồng. Theo WB, tính đến ngày 08/9/2020, vẫn còn 25 đơn rút vốn chưa được thanh toán. Tình hình trên xuất phát từ các nguyên nhân chủ yếu sau đây:

(i) Quy trình kiểm soát chi và giải ngân hiện nay mất khá nhiều thời gian, hồ sơ rút vốn được thực hiện từ Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh, Bộ Tài chính đến nhà tài trợ chấp thuận, dẫn đến tỷ lệ giải ngân còn thấp;

(ii) Có sự trùng lắp, đặc biệt về công tác nghiệp vụ về kiểm soát chi và các thủ tục rút vốn giữa Kho bạc Nhà nước các cấp và Bộ Tài chính.

Sáu là, năng lực tổ chức thực hiện dự án chưa đáp ứng yêu cầu

 Một số chủ đầu tư chưa quyết liệt thực hiện theo kế hoạch, tiến độ giao. Công tác thiết kế - dự toán công trình, đấu thầu lựa chọn nhà thầu chậm do trình độ chuyên môn và năng lực chủ đầu tư, tư vấn, chất lượng hồ sơ không đáp ứng yêu cầu, phải điều chỉnh nhiều lần.

Bên cạnh đó, công tác tổ chức thực hiện một số dự án còn bất cập, nhất là khâu chuẩn bị đầu tư, thẩm định, phê duyệt, lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng; một số chủ đầu tư, ban quản lý dự án còn bị động, lúng túng trong quá trình chuẩn bị, thực hiện dự án và tiếp nhận nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi. Việc phát huy, trao đổi kinh nghiệm trong việc tiếp nhận, triển khai các dự án ODA chưa được tận dụng; năng lực cán bộ làm công tác quản lý ODA còn hạn chế về chuyên môn mua sắm, đấu thầu, quản lý tài chính, nhất là về ngoại ngữ nên khả năng trao đổi, đàm phán trực tiếp với cán bộ của nhà tài trợ còn khó khăn.

Mặt khác, các quy định về quản lý dự án, thanh quyết toán và giải ngân vốn ODA theo yêu cầu của nhà tài trợ nước ngoài đòi hỏi tính chuyên môn hóa và chuyên nghiệp rất cao. Trong khi đó, năng lực, trình độ của một số ban quản lý dự án còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu, dẫn đến quá trình triển khai, giải ngân, rút vốn còn nhiều sai sót kỹ thuật, phải chỉnh sửa nhiều lần.

Ngoài ra, nhiều gói thầu đã được nhà tài trợ cung cấp thư không phản đối, nhưng chưa hoàn tất thủ tục và ký kết hợp đồng, dẫn tới chậm trễ trong triển khai thực hiện dự án và giải ngân.

MỘT SỐ GIẢI PHÁP

Để đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân các chương trình, dự án ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài trong các năm tiếp theo, cần thực hiện ngay các giải pháp sau đây:

Thứ nhất, Chính phủ ban hành các chính sách đặc thù cho phép các chuyên gia tư vấn nhập cảnh với các điều kiện như áp dụng với các chuyên gia nhập cảnh ngắn hạn. Có cơ chế tạo thuận lợi cho việc nhập khẩu vật tư, trang thiết bị của các dự án ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài để giảm thiểu tác động của đại dịch Covid-19 đối với việc triển khai các chương trình, dự án.

Thứ hai, giải quyết các vướng mắc về thể chế, chính sách; tăng cường cơ chế phối hợp giữa các cơ quan đi đôi với cải cách hành chính. Trong đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan trình Chính phủ sửa đổi, bổ sung Điều 19 của Nghị định số 56/2020/NĐ-CP, ngày 25/5/2020 theo hướng quy định quy trình đơn giản, rút gọn đối với các dự án đề xuất kéo dài thời gian thực hiện mà không làm thay đổi các nội dung còn lại của quyết định chủ trương đầu tư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Bộ Tài chính khẩn trương hoàn thiện, trình Chính phủ Nghị định sửa đổi Nghị định số 97/2018/NĐ-CP, ngày 30/6/2018 về cho vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ. Trong đó có quy định phù hợp về tài sản thế chấp, đơn giản hóa quy trình, thủ tục về thẩm định và ký hợp đồng vay lại, cơ chế giải ngân đối với các khoản cho vay lại của các dự án.

Mặt khác, cho phép sử dụng vốn vay ODA đối với các hoạt động tư vấn quốc tế thực hiện dự án, đào tạo chuyển giao công nghệ đã được thỏa thuận với nhà tài trợ, với các hiệp định vay đã ký kết trước thời điểm Chỉ thị số 18/CT-TTg, ngày 29/6/2019 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường quản lý, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài trong tình hình mới cho chi đầu tư phát triển. Không sử dụng vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài cho các hoạt động đào tạo, tập huấn nâng cao năng lực, tham quan khảo sát hoặc mua sắm ô tô.

Thứ ba, nâng cao chất lượng công tác chuẩn bị và thiết kế dự án, tránh điều chỉnh chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư trong quá trình thực hiện. Cơ quan chủ quản, chủ đầu tư và nhà tài trợ phải chuẩn bị dự án kỹ lưỡng; tuyển chọn tư vấn đủ năng lực, kinh nghiệm thiết kế dự án, đảm bảo thiết kế đạt chất lượng, phù hợp với thực tế; không đề xuất các cấu phần áp dụng các công nghệ nhanh chóng lạc hậu mà doanh nghiệp trong nước có thể thực hiện (như công nghệ thông tin...).

Thứ tư, đẩy nhanh tiến độ ký kết các hiệp định vay vốn, hợp đồng vay lại và cung cấp ý kiến tư pháp để đảm bảo sử dụng hiệu quả khoản vay. Bộ Tài chính có báo cáo trình Thủ tướng Chính phủ về các giải pháp rút ngắn thời gian đàm phán, ký hiệp định vay vốn, thẩm định và ký hợp đồng cho vay lại. Trong quá trình đàm phán, cần chủ động và kịp thời báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định đối với vấn đề vượt thẩm quyền của mình để có phương án xử lý.

Thứ năm, đối với kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm vốn ODA và vốn vay nước ngoài, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương phải lập kế hoạch sát với tiến độ thực hiện và giải ngân các dự án, chủ động điều chuyển vốn cho các dự án có khả năng giải ngân nhanh, tránh tình trạng điều chỉnh, cắt giảm vốn kế hoạch trong quá trình thực hiện, ảnh hưởng uy tín của Việt Nam với nhà tài trợ.

Thứ sáu, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương cần ưu tiên bố trí vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA. Các bộ, cơ quan trung ương chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ trong việc bố trí đủ vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA. Các địa phương phải cân đối bố trí đủ vốn đối ứng cho các dự án ODA từ nguồn hỗ trợ của ngân sách trung ương hoặc các nguồn thu hợp pháp, hạn chế cân đối từ nguồn thu từ đất.

Thứ bảy, về kiểm soát chi, rút vốn và thủ tục giải ngân, cần rà soát, đơn giản hóa quy trình kiểm soát chi và hồ sơ yêu cầu để rút vốn; sử dụng kết quả kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước các cấp trong việc phê duyệt các đơn rút vốn kịp thời hướng dẫn, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc về thủ tục rút vốn từ nhà tài trợ.

Tăng cường thực hiện kiểm soát chi, rút vốn và giải ngân qua hệ thống công nghệ thông tin, sớm triển khai đơn rút vốn của các nhà tài trợ bằng chứng từ điện tử, chữ ký số. Tiến tới không sử dụng đơn rút vốn bằng bản giấy như hiện nay. Nghiên cứu thay thế việc sử dụng bản giấy hoặc bản quét (scan) dung lượng lớn để thực hiện kiểm soát chi bằng phương án cho phép chủ đầu tư cung cấp tài liệu chứng từ qua các cổng thông tin dữ liệu điện tử do chủ đầu tư khởi tạo (như: yêu cầu thanh toán, giấy rút dự toán...).

Tăng cường áp dụng phương thức thanh toán qua tài khoản tạm ứng, thay vì thanh toán trực tiếp để đẩy nhanh tốc độ giải ngân, thay tiền kiểm bằng hậu kiểm; cho phép các đơn rút vốn dưới 1 triệu USD được rút vốn qua tài khoản tạm ứng.

Triển khai việc thực hiện giải ngân kế hoạch vốn nước ngoài từ ngân sách trung ương và kế hoạch vốn nước ngoài cho vay lại một cách độc lập. Tăng cường năng lực tổ chức thực hiện dự án ở cấp cơ quan chủ quản, chủ đầu tư và ban quản lý dự án, đảm bảo đội ngũ cán bộ quản lý dự án có năng lực, trình độ chuyên môn cao./.

TS. Phạm Hoàng Mai - Vụ trưởng Vụ Kinh tế đối ngoại – Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Nguồn: Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 4, tháng 2/2021
* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan