Cập nhật ngày 13/03/2017 - 16:06:01

           

Cách tiếp cận quy hoạch sử dụng đất trong dự thảo Luật Quy hoạch

Phương pháp luận về QHSDĐ của ta hiện còn quá lạc hậu, chưa sử dụng quy hoạch phân vùng (zoning) và vẫn đang sử dụng quy hoạch theo tổng diện tích. Sự thực, đây cũng là một thứ quy hoạch “trên mây” nên tình trạng chồng chéo, tranh chấp, khiếu kiện kéo dài... đang ngày một phức tạp.

Quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ) ở Việt Nam được nói đến từ Luật Đất đai đầu tiên năm 1987, được cụ thể hóa tại Luật Đất đai 1993 và ngày càng được quy định chi tiết tại các Luật Đất đai 2003 và 2013. Trong quá trình xây dựng khung pháp luật về QHSDĐ, qua mỗi lần sửa đổi Luật Đất đai, thì các quy định về QHSDĐ lại có những điều chỉnh nhất định. Có 2 yếu tố được điều chỉnh nhiều nhất là: QHSDĐ cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn); các yếu tố quản trị tốt như công khai - minh bạch, sự tham gia của người dân, trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý được coi trọng.

Bối cảnh

Ngay từ Luật Đất đai đầu tiên cho đến nay, QHSDĐ ở Việt Nam có 2 chức năng chính: Một là, chuẩn bị quỹ đất đủ cho nhu cầu sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm môi trường và bảo vệ đất nước; Hai là, làm căn cứ để thực hiện quá trình công nhận quyền sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất.

Cách tiếp cận QHSDĐ như vậy cho thấy, QHSDĐ được coi như một nhiệm vụ kéo theo “bố trí đất đai” sau khi quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội được phê duyệt. Mặc dù quan niệm như vậy là của ngành quản lý đất đai, nhưng khung pháp luật của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội lại có quy định là mọi nhu cầu phát triển phải được đặt trên một khu vực đất đai. Quy định như vậy là đúng vì không thể xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội “trên mây” và giao nhiệm vụ cho QHSDĐ “kéo xuống mặt đất” để thực tế hơn.

Nhìn nhận thấy sự bất hợp lý như vậy, Luật Đất đai năm 2003 đã quy định nguyên tắc “QHSDĐ phải được xây dựng đồng thời với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội”. Song, quy định thì dễ, nhưng làm thì quá khó vì mỗi loại quy hoạch do một bộ, ngành chịu trách nhiệm và không bộ nào để tâm đến công việc của bộ kia. Chính vì thực tế này mà Luật Đất đai năm 2013 bỏ quy định về xây dựng đồng thời 2 loại quy hoạch này. QHSDĐ lại tiếp tục tiến hành theo hướng chậm hơn quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội một nhịp và tập trung vào chuẩn bị một bảng diện tích các loại đất cần chuyển dịch trong kỳ quy hoạch (không quan tâm tới vị trí đất đó ở đâu). Ví dụ, Quốc hội đã từng thảo luận “nẩy lửa” về giữ mấy triệu hecta đất lúa là phù hợp, trong khi điều quan trọng hơn diện tích là đất lúa đó hiện đang nằm ở đâu thì không mấy ai am tường?!

Nói cách khác, phương pháp luận về QHSDĐ của ta còn quá lạc hậu, chưa sử dụng quy hoạch phân vùng (zoning) và vẫn đang sử dụng quy hoạch theo tổng diện tích. Sự thực, đây cũng là một thứ quy hoạch “trên mây”, không gắn với mặt đất, nên tình trạng chồng chéo, buông lỏng, lợi dụng, trục lợi, lãng phí, tham nhũng, tranh chấp, khiếu kiện kéo dài... đang ngày một phức tạp, cản trở sự phát triển của đất nước.

Luật Đất đai năm 2013 có đưa ra quy định là trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện phải thể hiện rõ các khu vực đất phải thu hồi, sẽ giao đất, cho thuê đất, sẽ được chuyển mục đích sử dụng đất. Thực chất, đây không phải là quy hoạch phân vùng, mà chỉ là chi tiết hóa căn cứ QHSDĐ để quản lý quá trình công nhận quyền sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất…

Trên thế giới, cách tiếp cận QHSDĐ có khác nhau rất đáng kể so với cách làm ở Việt Nam. Đất đai, trước hết được xem xét như địa bàn tồn tại và phát triển của con người, bao gồm toàn bộ các tài nguyên thiên nhiên ẩn chứa trong đất đai, như: nước, rừng, khoáng sản... Sau đó, đất đai mới được xem xét như tư liệu sản xuất trong nông nghiệp, hay vị trí đầu tư trong phi nông nghiệp. Mặt khác, không có QHSDĐ riêng biệt, mà QHSDĐ luôn gắn với bài toán quy hoạch chung sử dụng không gian cho mục tiêu phát triển bền vững. Tại hầu hết các nước, chỉ có một cơ quan quản lý về quy hoạch và có một loại quy hoạch tích hợp thống nhất.

Xét về quy hoạch đô thị, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 vẫn xác định một loại quy hoạch phân khu, mà thực chất cũng là QHSDĐ chi tiết cho vùng đô thị. Đối với quy hoạch nông thôn, khung pháp luật của loại quy hoạch này được quy định trong Luật Xây dựng và cũng có yêu cầu về quy hoạch phân khu. Như vậy, dù muốn hay không thì QHSDĐ vẫn phải tích hợp với quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, tức là không cần lập QHSDĐ khi đã có quy hoạch đô thị, nông thôn chi tiết được phê duyệt.  

Trong Dự thảo Luật Quy hoạch mới được Ủy ban Thường vụ Quốc hội công bố vào tháng 02/2017, quy hoạch tích hợp thống nhất chính là nội dung cơ bản. Trong đó, kịch bản phát triển được xây dựng dựa trên quy hoạch tích hợp này, mà QHSDĐ là một yếu tố quan trọng về sử dụng không gian lãnh thổ. Việc tách rời QHSDĐ ra khỏi quy hoạch tích hợp sẽ gây xung đột về quy hoạch, gây lãng phí ngân sách và làm phức tạp quá trình triển khai. Trên thực tế, công việc chuẩn bị dữ liệu, đưa ra phương án sử dụng không gian lãnh thổ vẫn do Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện, không làm mất đi công việc của Bộ này. Kết nối với quy hoạch tích hợp là một công việc mới, nên do một Ủy ban liên Bộ thực hiện, hoặc do 2 bộ kết hợp đưa kịch bản phát triển lên từng khu vực đất cụ thể. Đối với quy hoạch đô thị và nông thôn, yêu cầu về sự kết hợp giữa nhiệm vụ của Bộ Xây dựng và Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng được đặt ra. Như trên đã nói, cách làm tích hợp này đã được nhìn thấy khá rõ từ Luật Đất đai năm 2003, chỉ có điều chưa đưa được vào thực hiện trong thực tế.

Hiện nay, các tài liệu nghiên cứu về QHSDĐ có khá nhiều, được viết theo nhiều góc nhìn khác nhau. Để phục vụ cho bài viết này, tác giả lựa chọn tham khảo chính là cuốn sách “Hướng dẫn về QHSDĐ” do Tổ chức Nông lương Thế giới (FAO) biên soạn để giúp cho các nước hướng tới một cách tiếp cận nhất quán, nhằm tăng hiệu suất, hiệu quả của quy hoạch và tiết kiệm kinh phí.    

Kinh nghiệm quốc tế về quy hoạch sử dụng đất

Theo Luật Đất đai năm 2013, QHSDĐ được giải thích ngữ nghĩa với nội dung: “QHSDĐ là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định”.

Theo đó, QHSDĐ ở Việt Nam đã được hiểu theo phương pháp luận quy hoạch phân vùng theo không gian sử dụng, như: vùng nông nghiệp, vùng công nghiệp, vùng đô thị, vùng nông thôn… (phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng) phục vụ các mục tiêu phát triển theo nhu cầu của các ngành và các lĩnh vực. Vế quy hoạch phân vùng là phù hợp với tư duy của QHSDĐ trên thế giới, nhưng vế bảo đảm nhu cầu sử dụng đất của các ngành và các lĩnh vực lại chưa phù hợp với phương pháp luận về quy hoạch tích hợp. QHSDĐ vẫn bị tách rời khỏi quy hoạch chung, quy hoạch đô thị và nông thôn, bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững ở cả cấp khái quát (quy hoạch tích hợp chung) và chi tiết (quy hoạch chi tiết đô thị và nông thôn). Từ cách tiếp cận hợp lý tới QHSDĐ trên thế giới, Việt Nam cần điều chỉnh lại cách tiếp cận và quy trình thực hiện QHSDĐ nhằm nâng vai trò quan trọng của QHSDĐ lên mức cao hơn, đồng thời giảm lãng phí trong thực hiện.  

Theo cách tiếp cận của FAO, “QHSDĐ được xác định là một thuật ngữ khái quát được sử dụng cho quy hoạch đô thị, bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau để tìm ra trật tự và quy tắc sử dụng đất sao cho bảo đảm hiệu suất và đạo đức, đồng thời để giải quyết các xung đột về đất đai. Chính phủ sử dụng QHSDĐ để quản lý phát triển đất đai trong thẩm quyền của mình. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quy hoạch vì nhu cầu của cộng đồng gắn với bảo đảm tài nguyên thiên nhiên. Tóm lại, đó là việc đánh giá một cách hệ thống về tiềm năng đất đai và nước, cân nhắc về sử dụng đất gắn với các điều kiện kinh tế và xã hội nhằm lựa chọn và quyết định phương án sử dụng tốt nhất với mục tiêu đất đai thỏa mãn được nhu cầu cao nhất của con người, đồng thời bảo đảm được nguồn lực cho tương lai” (Young, Anthony, 2003).

Theo cuốn sách “Hướng dẫn về quy hoạch sử dụng đất” do FAO biên soạn, quá trình QHSDĐ bao gồm 10 bước như sau:

Bước 1 - Xác định mục tiêu và các điều khoản tham chiếu: Nắm vững hiện trạng; xác định nhu cầu của người dân và chính phủ; xác định các khu vực đất sẽ sử dụng; thống nhất các mục tiêu chung và các mục tiêu riêng của quy hoạch; soạn thảo các điều khoản tham chiếu cho quy hoạch.

Bước 2 - Tổ chức công việc: Quyết định cái gì sẽ phải làm; xác định các hoạt động cần thiết xây dựng đội quy hoạch; xây dựng kế hoạch hoạt động và các kết quả cần đạt được; bảo đảm việc tham vấn tất cả những ai bị tác động xấu của quy hoạch hoặc sẽ đóng góp cho quy hoạch.

Bước 3 - Phân tích các khó khăn: Nghiên cứu hiện trạng sử dụng đất trên hồ sơ và trên thực địa; thảo luận với những người sử dụng đất và tìm hiểu nhu cầu, cách nhìn nhận của họ; xác định các khó khăn và phân tích nguyên nhân; xác định những hạn chế cần thay đổi.

Bước 4 - Xác định các cơ hội để thay đổi: Xác định và ướm thử một thiết kế cho loại hình sử dụng đất đạt được mục tiêu đã đặt ra của quy hoạch; thu nhận ý kiến thảo luận của công chúng.

Bước 5 - Đánh giá tính phù hợp của đất đai: Cho mỗi loại hình sử dụng đất có triển vọng, thiết lập nhu cầu về đất đai và tính toán tính phù hợp với đất đai theo nghĩa tài sản để thiết lập tính phù hợp về đất đai theo ý nghĩa tự nhiên (vị trí địa lý).

Bước 6 - Thẩm định các phương án lựa chọn: Phân tích về mặt kinh tế, xã hội và môi trường. Cho mỗi tổ hợp phù hợp về đất đai và sử dụng đất đai theo nghĩa tự nhiên, đánh giá tác động về kinh tế, xã hội và môi trường đối với chủ sử dụng đất, cộng đồng và toàn xã hội. Lập danh sách các hệ quả, cả tác động tốt và tác động xấu, đưa ra quá trình lựa chọn các hoạt động tiếp theo.

Bước 7 - Tìm lựa chọn tốt nhất: Đưa ra thảo luận kết quả thực hiện trên công luận về các lựa chọn khả thi và hệ quả của các lựa chọn này. Dựa trên thảo luận rộng rãi và ý kiến thẩm định (ở Bước 6), quyết định các thay đổi về sử dụng đất cần phải thực hiện hoặc hướng tới phải thực hiện.

Bước 8 - Chuẩn bị phương án QHSDĐ: Quyết định hoặc kiến nghị quyết định về loại hình sử dụng đất cho các khu vực đất đã lựa chọn; lập phương án quy hoạch tương ứng với hệ thống quản lý đất đai; phương án phải bảo đảm tính phát triển và tính khả thi trên thực tế; hình thành hướng dẫn về chính sách, chuẩn bị phương án kinh phí thực hiện và dự định cơ sở pháp luật cần thiết; gửi các cơ quan có thẩm quyền quyết định, các ngành, lĩnh vực hay nhóm lợi ích và những người đang sử dụng đất.

Bước 9 - Thực hiện phương án quy hoạch: Bằng cách trực tiếp thực hiện quá trình quy hoạch, hoặc thực hiện như một dự án phát triển, đưa phương án quy hoạch vào thực hiện trên thực tế; Ban chỉ đạo thực hiện quy hoạch phải kết nối với tất cả các cơ quan thực hiện.

Bước 10 - Giám sát và điều chỉnh phương án quy hoạch: Thực hiện việc giám sát quá trình thực thi phương án quy hoạch so với các mục tiêu đã được đặt ra; kiến nghị việc điều chỉnh phương án quy hoạch theo kết quả giám sát thực tiễn.

Từ 10 bước hướng dẫn về quá trình QHSDĐ nói trên, có thể rút ra một số kết luận như sau:

- QHSDĐ là việc tìm phương án sử dụng đất tốt nhất để thể hiện nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, không phải để thỏa mãn nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực như Việt Nam đang làm hiện nay. Như vậy, QHSDĐ phải được xây dựng đồng thời với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

- Phương án sử dụng đất tốt nhất được hiểu theo nghĩa tác động tốt nhất về kinh tế, xã hội và môi trường.

- Phương án QHSDĐ được tính toán dựa trên hiện trạng sử dụng đất và tiềm năng đất đai, xác định sự thay đổi cần thiết và khả thi so với hiện trạng.

- Phương án QHSDĐ phải đạt được sự thỏa đáng thông qua các thảo luận xã hội sao cho bảo đảm lợi ích chung toàn xã hội, lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương và lợi ích của những người đang sử dụng đất.

- Việc điều chỉnh phương án QHSDĐ được thực hiện thông qua hệ thống giám sát và đánh giá thực hiện QHSDĐ. 

Từ những nhận xét nêu trên, có thể thấy bản thân hệ thống QHSDĐ ở Việt Nam hiện nay chưa phù hợp với các kinh nghiệm đã được đúc rút từ thực tế trên thế giới. Trước hết, quy hoạch chưa đưa được vào các khu vực đất đai phù hợp, cụ thể. Việc quy hoạch theo tổng diện tích từng loại đất chỉ mang tính hình thức, gây tốn kém và không có hiệu quả thực. Thứ nữa, QHSDĐ dựa trên nhu cầu sử dụng đất của các ngành, các lĩnh vực, mà không dựa trên nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của từng cấp là thiếu tính tổng thể phát triển, rơi vào tình trạng yêu cầu sử dụng đất cục bộ của các ngành, các lĩnh vực. Như vậy, cần điều chỉnh lại khung pháp luật về QHSDĐ theo quy định của Luật Đất đai năm 2013. Sau đó, QHSDĐ phải được tích hợp trong quy hoạch chung trong Dự thảo Luật Quy hoạch và Luật Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn.

Cuốn sách Hướng dẫn về QHSDĐ của FAO đã khái quát mang tính tổng kết các mô hình xây dựng, quản lý và thực hiện QHSDĐ ở các nước trên thế giới hiện nay. Khái quát lại, có 3 mô hình chủ yếu đang được áp dụng như Hình 1, 2, 3.

Từ khái quát về các mô hình quản lý QHSDĐ đang thực hiện trên thế giới, có thể thấy mô hình hiện hành ở Việt Nam chưa phải là mô hình tốt nhất. Việt Nam cần hướng tới mô hình QHSDĐ được tích hợp trong quy hoạch tích hợp chung, trợ giúp ra quyết định phát triển thống nhất.

Đổi mới về QHSDĐ gắn với ban hành luật quy hoạch

Qua nghiên cứu có thể thấy, sự cần thiết phải đổi mới QHSDĐ thể hiện qua những điểm sau:

- Những quy định về khung pháp luật đối với QHSDĐ trong Luật Đất đai năm 2013 chưa đạt chuẩn mực cần thiết, phù hợp với yêu cầu của quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa hiện nay, chưa thỏa mãn tính tích cực của công cụ trợ giúp tích cực cho các quyết định phát triển bền vững, gắn với ứng phó biến đổi khí hậu. QHSDĐ được xây dựng, quản lý mang tính điều phối giữa các ngành để thu xếp diện tích đất đủ cho đầu tư phát triển từng ngành. Phân bổ sử dụng không gian lãnh thổ chưa được thực hiện, bố trí quỹ đất không gắn với kịch bản phát triển chung.

- QHSDĐ cần được đổi mới hơn nữa gắn với việc Quốc hội ban hành Luật Quy hoạch (thống nhất), theo hướng QHSDĐ phải được tích hợp vào quy hoạch phát triển chung, được triển khai và quản lý theo mô hình trợ giúp ra quyết định (Mô hình 3).

- So với cách làm hiện hành, phương án sử dụng đất trong QHSDĐ vẫn do các cơ quan quản lý đất đai chuẩn bị dựa trên yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, quốc phòng, an ninh và ứng phó với biến đổi khí hậu được xem xét trong quy hoạch tích hợp chung. Sự khác nhau so với hiện trạng chỉ ở mối quan hệ giữa cơ quan chịu trách nhiệm về quy hoạch tích hợp và cơ quan chịu trách nhiệm về QHSDĐ. Tính phức tạp trong thể chế thực hiện như vậy là cần thiết, một mặt, nhằm bảo đảm hiệu suất và hiệu quả cao đối với sử dụng nguồn lực đất đai; mặt khác, các cơ quan quản lý đất đai cũng không mất đi công việc đang thực hiện. Điều cần thay đổi là trình tự, thủ tục công việc để hướng tới một quy hoạch tích hợp thống nhất.

Như vậy, Dự thảo Luật Quy hoạch cũng cần có quy định cụ thể hơn về quá trình thực hiện tích hợp các loại quy hoạch, trong đó có QHSDĐ vào phương án quy hoạch tích hợp thống nhất. Trình tự, thủ tục của quá trình tích hợp phải được quy định rõ ràng, mô tả đầy đủ công việc của các cơ quan quản lý ngành, trong đó có cơ quan quản lý đất đai.

Khung pháp luật về QHSDĐ được quy định trong Luật Đất đai 2013 cũng cần được điều chỉnh trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai theo chủ trương hiện nay của Chính phủ. Tất nhiên, việc sửa đổi, bổ sung khung pháp luật về QHSDĐ cũng phải dựa trên nguyên tắc tích hợp quy hoạch như đã phân tích ở trên.

Kết luận

Ở tất cả các nước có nền kinh tế chuyển đổi (từ bao cấp sang thị trường), câu chuyện thay đổi tư duy về quy hoạch, kế hoạch bao giờ cũng rất khó khăn. Tư duy kế hoạch hóa tập trung vẫn luôn đeo bám dưới dạng này hay dạng khác, mà tự thân con người khó nhận biết tư duy đó là biến dạng của tư duy bao cấp.

Thực chất, bài toán quy hoạch trong cơ chế thị trường về thực chất chỉ là chia sẻ việc sử dụng không gian lãnh thổ, trong đó có tài nguyên thiên nhiên và phát triển hạ tầng chung nhằm mang lại hiệu suất và hiệu quả cao trong quá trình phát triển bền vững. Những vấn đề khác, như: quy hoạch sản phẩm, dịch vụ… tất cả đều do thị trường quyết định dựa trên các quy luật của thị trường.

Việc sử dụng hợp lý không gian lãnh thổ có bản chất là tìm phương án sử dụng đất hợp lý nhất dựa trên hiện trạng và tiềm năng. Để phát triển bền vững, cần có những thay đổi về sử dụng các khu vực đất khác nhau. Vấn đề chủ yếu là chấp nhận sự thay đổi như thế nào để quy hoạch có tác động tích cực cả về kinh tế, xã hội, môi trường, nhưng tổn thất phải xảy ra cần có phương án bù đắp thỏa đáng. Sự thay đổi phương án sử dụng đất phải dựa trên yêu cầu phát triển bền vững, có lưu ý tới lợi ích chung, lợi ích cộng đồng tại địa phương và lợi ích của những người đang sử dụng đất, không thể căn cứ vào lợi ích của các ngành, các lĩnh vực và nhóm mang tính cục bộ, lợi ích nhóm./.

Tài liệu tham khảo

1. Quốc hội (1993). Luật Đất đai, số 24-L/CTN, ngày 14/07/1993

2. Quốc hội (2003). Luật Đất đai,  số 13/2003/QH11, ngày 26/11/2013

3. Quốc hội (2013). Luật Đất đai, số 45/2013/QH13, ngày 29/11/2013

4. Ủy ban Thường vụ  Quốc hội (2017). Dự thảo Luật Quy hoạch, công bố vào tháng 02/2017

5. FAO (1993). Tài liệu hướng dẫn về QHSDĐ đại theo hệ thống của FAO, truy cập từ http://archive.cnx.org/contents/a04b4f99-44e4-4bd6-a9be-a186e82a7aa7@1.html

6. Young, Anthony, (2003). Guidelines for Land Use Planning, Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome, Italy

GS, TSKH. Đặng Hùng Võ - Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường
Nguồn: Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 07/2017
Tin xem nhiều
* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan