Cập nhật ngày 14/06/2017 - 16:33:35

           

Một số vấn đề đặt ra trong điều hành phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam

Năm 2016 đã đánh dấu những thành công bước đầu trong nỗ lực xây dựng Chính phủ kiến tạo, phục vụ, liêm chính và hành động. Tuy nhiên, để đạt những kết quả tốt hơn nữa, rất cần có sự nỗ lực của toàn bộ máy Đảng và Nhà nước trong đổi mới tư duy, cũng như cách thức điều hành.

Những chuyển biến rất tích cực trong năm 2016

Tư duy về xây dựng Nhà nước kiến tạo đã được chuyển thành những thay đổi trong phương thức điều hành kinh tế vĩ mô của Thủ tướng Chính phủ. Trước hết, Chính phủ nhấn mạnh đến tăng trưởng thực chất, bền vững, không đánh đổi bằng những thành tích ngắn hạn. Chẳng hạn, Thủ tướng đã quyết định không điều chỉnh giảm chỉ tiêu tăng trưởng của năm 2016 để làm mục tiêu phấn đấu. Kết quả cho thấy, mặc dù không đạt được chỉ tiêu kế hoạch về tăng trưởng (6,21% so với 6,7%), nhưng trong bối cảnh còn nhiều khó khăn (thời tiết diễn biến không thuận ở cả ba miền, sự cố ô nhiễm môi trường biển, giá dầu thô, than đá giảm mạnh...) thì kết quả đạt được đã phản ánh những nỗ lực rất đáng ghi nhận trong điều hành kinh tế vĩ mô.

Bên cạnh đó, Chính phủ cũng đã chú trọng nhiều hơn đến các mục tiêu, chỉ tiêu liên quan đến cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia[1], hỗ trợ cộng đồng doanh nghiệp.[2] Đây là những chỉ tiêu phản ánh về mặt chất lượng của tăng trưởng, và việc ngày càng chú trọng đến nhóm chỉ tiêu này cho thấy định hướng điều hành kinh tế vĩ mô của Chính phủ đã thực sự chuyển sang hướng dài hạn và tăng trưởng thực chất hơn. Nhờ đó, cách tiếp cận chính sách đã có những điều chỉnh phù hợp hơn so với các mục tiêu, chỉ tiêu đề ra.

Đối với việc củng cố năng lực thể chế Nhà nước, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 123/2016/NĐ-CP, ngày 01/09/2016 đã đưa ra những quy định mang tính nguyên tắc cho việc kiện toàn tổ chức bộ máy và đổi mới hoạt động của các bộ, ngành trung ương. Theo đó, nhiều nơi đã triển khai việc kiện toàn bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, đặc biệt là việc sáp nhập, cắt giảm các đầu mối và biên chế trực thuộc[3]; tăng cường siết chặt kỷ luật, kỷ cương hành chính trong đội ngũ cán bộ, công chức của các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương các cấp[4].

Chính phủ cũng đã phát huy dân chủ trong xã hội để đưa Nhà nước đến gần dân hơn cũng được quan tâm hơn. Nguyên tắc công khai, minh bạch và đảm bảo sự tham gia được ghi nhận trong nhiều đạo luật quan trọng, như: Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Đấu thầu năm 2014, Luật Tiếp công dân năm 2013, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2016... và tiếp tục được thực hiện nghiêm túc trong năm 2016. Trong các chỉ thị, nghị quyết của Chính phủ, phát huy sự tham gia, lắng nghe ý kiến, nguyện vọng của người dân, doanh nghiệp được ghi nhận như là một giải pháp, nhiệm vụ của các cấp chính quyền nhằm xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển. Thủ tướng Chính phủ cũng ưu tiên tiếp xúc, lắng nghe, đối thoại, chỉ đạo, và đưa ra những định hướng cụ thể để đưa ra giải pháp xử lý, khắc phục, hoặc thực hiện, đặc biệt là tại các "điểm nóng", "thời điểm nóng".

Song, vẫn tồn tại nhiều vấn đề

Quá trình điều hành của Chính phủ trong giai đoạn vừa qua vẫn bộc lộ một số nhược điểm. Khung khổ pháp lý điều hành phát triển kinh tế - xã hội vẫn theo hướng truyền thống thông qua 5 loại văn bản sau: (i) các nghị quyết hàng năm của Quốc hội về phát triển kinh tế - xã hội; (ii) Nghị quyết 01 hàng năm của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu điều hành phát triển kinh tế - xã hội; (iii) Các nghị quyết chuyên đề, nghị quyết tại các phiên họp hàng tháng của Chính phủ; (iv) các quyết định liên quan của Thủ tướng Chính phủ; (v) Các văn bản chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Phó Thủ tướng Chính phủ. Có thể thấy, số lượng các văn bản điều hành là rất nhiều, trong khi về bản chất đây là những quyết định hành chính mang tính cá biệt[5].

Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội hàng năm được ban hành tại Nghị quyết của Quốc hội trên cơ sở xem xét các báo cáo của Chính phủ, Tòa án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao, các cơ quan của Quốc hội, cơ quan hữu quan và ý kiến đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, mục tiêu điều hành tổng quát thường bao gồm những nội dung tương tự như chức năng nhiệm vụ của Chính phủ, bao gồm: đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, tạo chuyển biến rõ trong thực hiện ba đột phá chiến lược; cơ cấu lại nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao năng suất, chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh; khuyến khích khởi nghiệp, phát triển doanh nghiệp, thúc đẩy tăng trưởng bền vững; và phát triển các lĩnh vực an sinh xã hội, văn hóa - giáo dục, khoa học - công nghệ, ứng phó với biến đổi khí hậu, phòng chống thiên tai, quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường, cải cách hành chính, đối ngoại, và an ninh - quốc phòng.

Bên cạnh các mục tiêu cụ thể được thể hiện thành các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội chủ yếu (như Bảng), nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm. Các chỉ tiêu được đưa ra trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm thiên về số lượng và đầu vào. Các chỉ tiêu phản ánh chất lượng đầu ra, chỉ tiêu thể hiện hiệu quả sử dụng nguồn lực, chất lượng dịch vụ, chất lượng sống của người dân là rất ít.

Việc theo dõi, đánh giá và giám sát thực hiện các chỉ tiêu cũng không được thực hiện và quan tâm trong công tác điều hành. Chỉ có chỉ tiêu về GDP, lạm phát được theo dõi và đánh giá thường xuyên, bởi đây cũng là mục tiêu trọng tâm điều hành của Chính phủ. Một số chỉ tiêu liên quan đến đầu tư, ngân sách, tín dụng, xuất khẩu, nhập khẩu là những mục tiêu trung gian của tăng trưởng và lạm phát. Các chỉ tiêu khác hầu như không có cơ chế theo dõi, giám sát và đánh giá và hầu như không được chú ý nhiều trong công tác điều hành phát triển kinh tế - xã hội.

Giải pháp là nội dung xuất hiện nhiều trong các nghị quyết và văn bản điều hành. Chẳng hạn, tại Nghị quyết số 01/NQ-CP (Nghị quyết trung tâm của điều hành), tuyệt đại bộ phận các giải pháp đều là chức năng, nhiệm vụ và công việc thường xuyên, hàng ngày của các bộ, uy ban nhân dân (UBND) các cấp. Trên thực tế, nếu không có Nghị quyết, các cơ quan này vẫn thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình. Chính ở đây, Nghị quyết không cho thấy nhiều giá trị gia tăng, mà ngược lại gây thụ động, ỷ lại đối với cán bộ thừa hành, thực thi. Cũng có những trường hợp, các giải pháp được đề cập trong Nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội đã được đưa ra tại các nghị quyết chuyên đề khác của Chính phủ, nhưng không được đề cập một cách đầy đủ và chi tiết như ở nghị quyết chuyên đề. Do vậy, việc hiểu và nhớ các nội dụng Nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội cũng là vấn đề và chỉ có một số mục tiêu được điều hành còn các giải pháp thực hiện cũng không nhất thiết gắn với Nghị quyết.

Như trên đã trình bày, trọng tâm điều hành chỉ là để đạt được mục tiêu tăng trưởng GDP và lạm phát, hay giải quyết một số vấn đề bức xúc của xã hội. Do vậy, công tác điều hành được thực hiện bằng các công cụ và cách thức sau:

- Tăng đầu tư thông qua: (i) Tăng tốc độ giải ngân vốn đầu tư nhà nước, vốn ODA (thực tế có thể xem nhẹ trình tự, thủ tục, hoặc thực hiện mang tính hình thức, không chú trọng đến hiệu quả của dự án và hiệu quả đầu tư); (ii) Tăng phát hành trái phiếu chính phủ; (iii) Tìm kiếm và cố thu hút các dự án đầu tư quy mô lớn (cho dù không có lợi thế, bất chấp phí tổn); (iv) Cạnh tranh thay vì phối hợp trong thu hút đầu tư phát triển, dẫn đến những thua thiệt chung (nhất là ở các tỉnh, thành phố).

- Tăng tín dụng bằng việc thực hiện theo gói tín dụng cho các ngành, các lĩnh vực; tín dụng chỉ định, tín chấp hay nới lỏng điều kiện tín dụng thực tế đối với một số đối tượng ưu tiên.

 - Tăng kim ngạch xuất khẩu thông qua tăng xúc tiến thương mại, tăng tìm kiếm thị trường mới (có thể có rủi ro hơn và giá cả bất lợi hơn); tăng thêm tín dụng cho xuất khẩu; hay giảm thuế cho xuất khẩu.

- Tăng thu ngân sách nhà nước (NSNN) để tăng chi và tăng đầu tư: (i) ưu tiên và chú trọng các dự án tạo nguồn thu lớn cho NSNN; không quan tâm nhiều đến các dự án nhỏ và vừa, ít tạo nguồn thu trực tiếp cho ngân sách; do vậy, lĩnh vực dịch vụ và du lịch ít thu hút sự chú ý phát triển bởi đầu tư nhỏ và phân tán, không tạo nguồn thu cho ngân sách; (ii) bán đất, khai thác tài nguyên; (iii) tận thu dưới các hình thức tăng phí (chẳng hạn, thuế môi trường, thuế tiêu thụ đặc biệt hay các khoản thu thuộc vùng “có thể thu” nay trở thành các khoản phải thu, phải nộp; (iv) tăng phát hành trái phiếu chính phủ.

- Tăng khối lượng sản xuất đối với một số ngành và một số sản phẩm: tháo bỏ một số vướng mắc sản xuất trong ngắn hạn (cho một số vụ việc, một số doanh nghiệp lớn); đẩy nhanh hoàn thành xây dựng một số dự án (nếu có thể); tăng khối lượng khai thác một số tài nguyên, khoáng sản (thường thấy là dầu thô, than); hay tăng diện tích canh tác một số loại cây ngắn ngày.

- Mục tiêu lạm phát (chỉ số giá tiêu dùng) được điều hành thông qua các công cụ: (i) dự trữ bắt buộc (lâu nay hầu như không sử dụng, hoặc không còn tác dụng); (ii) hạn mức tín dụng (kiểm soát tốc độ tăng tín dụng đối với từng tổ chức tín dụng cụ thể); (iii) kiểm soát lãi suất (khống chế trần lãi suất cho vay, chênh lệch lãi suất huy động – lãi suất cho vay); (iv) kiểm soát tỷ giá, các nghiệp vụ thị trường mở; (v) kiểm soát giá một số mặt hàng chủ yếu, giá dịch vụ công ích.

Có thể thấy, cách thức và các các công cụ điều hành phát triển kinh tế - xã hội thiên về can thiệp, kiểm soát hành chính hơn là dựa trên các công cụ thị trường. Cách thức điều hành bị cuốn theo mục tiêu tăng trưởng ngắn hạn, mục tiêu trung gian, chưa phải là mục tiêu cuối cùng sát với người dân và cộng đồng doanh nghiệp trong nước. Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương dành quá nhiều thời gian thảo luận không cốt lõi, không có nội dung cụ thể, do vậy hiệu quả và hiệu lực không cao. Trong quá trình điều hành, thường sử dụng các chính sách ngắn hạn để thúc đẩy tăng trưởng, sử dụng quá nhiều chính sách tiền tệ làm thay vai trò của tài khóa.

Cơ chế điều hành hiện nay chủ yếu theo hướng xin - cho, cầm tay chỉ việc hàng ngày. Chính cơ chế này cản trở tư duy chiến lược và cải cách, không nâng đỡ sáng tạo, làm méo mó thị trường, méo mó phân bổ nguồn lực, tiếp tục làm giảm năng suất và hiệu quả đầu tư. Thực tế cũng cho thấy, nền kinh tế vận hành theo lối “giật cục”, hết nóng chuyển sang lạnh và ngược lại. Hệ lụy, theo đó, là tăng trưởng không tận dụng hết tiềm năng, lạm phát trung bình ở mức cao và không ổn định.

Các chỉ tiêu chủ yếu phát triển kinh tế - xã hội năm 2017

Tổng sản phẩm trong nước (GDP) tăng khoảng 6,7%.

Tổng kim ngạch xuất khẩu tăng 6 - 7%.

Tỷ lệ nhập siêu so với tổng kim ngạch xuất khẩu khoảng 3,5%.

Tốc độ tăng giá tiêu dùng bình quân khoảng 4%.

Tổng vốn ĐTPT toàn xã hội khoảng 31,5% GDP.

Tỷ suất tiêu hao năng lượng trên một đơn vị GDP giảm 1,5%.

Tỷ lệ hộ nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giảm 1 - 1,5%, riêng các huyện nghèo giảm 4%.

Tỷ lệ thất nghiệp ở khu vực thành thị dưới 4%.

Tỷ lệ lao động qua đào tạo đạt 55 - 57%, trong đó tỷ lệ lao động qua đào tạo từ 03 tháng trở lên có chứng chỉ đạt 22,5%.

Số giường bệnh trên một vạn dân đạt 25,5 giường (không tính giường trạm y tế xã).

Tỷ lệ dân số tham gia bảo hiểm y tế đạt 82,2%.

Tỷ lệ khu công nghiệp, khu chế xuất đang hoạt động có hệ thống xử lý nước thải tập trung đạt tiêu chuẩn môi trường là 87%.

Tỷ lệ che phủ rừng đạt 41,45%.

Một số định hướng đổi mới công tác điều hành kinh tế - xã hội

Bối cảnh kinh tế và một số điều kiện phát triển kinh tế - xã hội đã thay đổi: kinh tế vĩ mô đã tương đối ổn định, mức huy động vốn trong nền kinh tế tăng, thâm hụt ngân sách lớn, nợ công cao và tăng nhanh, tài nguyên thiên nhiên đã dần cạn kiệt, yêu cầu về hội nhập sâu rộng, gắn hội nhập với cải cách trong nước và tận dụng cơ hội hội nhập; bản thân Chính phủ mới cũng cam kết tái cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng. Trong bối cảnh ấy, công tác điều hành phát triển kinh tế - xã hội nói chung, điều hành kinh tế vĩ mô nói riêng cần có sự thay đổi. Cụ thể:

Thứ nhất, chuyển trọng tâm điều hành hướng vào tăng năng suất để tăng trưởng, tăng thịnh vượng và phúc lợi xã hội. Điều hành kinh tế vĩ mô chủ yếu tập trung vào ổn định kinh tế vĩ mô, hay chính là ổn định giá trị của đồng Việt Nam thông qua các công cụ của thị trường; đồng thời tăng cường năng lực thực hiện và công tác dự báo, phân tích, đánh giá vĩ mô, xác định những yếu tố thuận lợi, những rủi ro và nguy cơ đối với nền kinh tế. Khôi phục và tiếp tục củng cố các nền tảng kinh tế vĩ mô. Đối với mục tiêu tăng trưởng, tập trung vào các chính sách, cải cách nâng cao năng suất; đó là những thay đổi làm cải thiện “phần cung” của nền kinh tế; thay vì tập trung vào thay đổi các yếu tố tổng cầu như lâu nay vẫn làm.

Tăng năng suất có thể thông qua giảm chi phí và tăng giá trị gia tăng trong từng doanh nghiệp, từng ngành và toàn bộ nền kinh tế, hoặc thay thế những doanh nghiệp, những ngành kém hiệu quả bằng các doanh nghiệp, các ngành có hiệu quả hơn. Một số giải pháp, chính sách có thể tác động, gia tăng năng suất bao gồm: (i) Làm cho thị trường cạnh tranh hơn; (ii) Tạo cho doanh nghiệp thêm sự linh hoạt hơn trong đổi mới sản phẩm, đổi mới quy trình và cách thức sản xuất, tận dung các cơ hội của thị trường và vượt qua áp lực cạnh tranh từ thị trường; (iii) Xây dựng, cải thiện năng lực sản xuất, hạ tầng thông tin và công nghệ thông tin, đào tạo nguồn nhân lực, nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia.

Thứ hai, tạo hệ thống động lực, cung cấp các dịch vụ công chất lượng, giá rẻ cần thiết cho sự phát triển năng lực người dân và bảo đảm điều kiện cho việc làm ăn của các doanh nghiệp, tạo sự cạnh tranh lành mạnh giữa các chủ thể trong nền kinh tế; trước mắt cần tập trung vào hành động:

- Bãi bỏ cơ chế độc quyền, đặc quyền do thể chế tạo ra; tháo bỏ các rào cản; cắt giảm các chi phí cho doanh nghiệp, cụ thể các chi phí liên quan đến thủ tục hành chính, chi phí dịch vụ logistics, chi phí đất đai, từng bước giảm lãi suất ngân hàng.

- Cải cách thực chất doanh nghiệp nhà nước (DNNN) bằng các giải pháp đã được đề cập lâu nay theo hướng vừa cải thiện hiệu quả, vừa thu hẹp phạm vi và quy mô của DNNN.

- Tái cơ cấu đầu tư công; Tái cơ cấu các tổ chức tín dụng (tập trung xử lý nợ xấu và xử lý các tổ chức tín dụng yếu kém, cải thiện quản trị các tổ chức tín dụng); Tự do hóa, thị trường hóa cung ứng dịch vụ công ích; Xây dựng và phát triển thị trường các yếu tố sản xuất.

Thứ ba, thay đổi cách thức làm việc/thực thi. Cụ thể cần:

- Chuyển dần từ ban hành nghị quyết theo hướng điều hành như hiện nay sang ban hành các nghị quyết mang tính chuyên đề, xác định các nhiệm vụ ưu tiên cải cách trong năm;

- Thay đổi hệ thống chỉ tiêu theo hướng nhiều chỉ tiêu chất hơn nhiều chỉ tiêu lượng; hướng tới hiệu quả đầu tư để thay đổi và tạo động lực, khuyến khích đối với các cơ quan, chủ thể thực thi.

- Điều hành của Thủ tướng Chính phủ, các phó thủ tướng, bộ trưởng chủ yếu tập trung vào ban hành và tổ chức các nhiệm vụ tái cơ cấu, thay đổi mô hình tăng trưởng. Việc ổn định kinh tế vĩ mô nên được thực hiện tại các cơ quan, như: Ngân hàng Nhà nước (chủ yếu) và Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính.

- Ở cấp địa phương, điều hành hướng vào cải thiện môi trường kinh doanh, cải thiện chất lượng, dịch vụ phục vụ nhân dân, doanh nghiệp. Bộ máy hành chính - công vụ, ở cấp này, phải hết sức chuyên nghiệp, hiệu quả và liêm chính.

- Phải xây dựng cho được những khuôn khổ thể chế cần thiết quyền tự do kinh doanh, quyền tự do tài sản, quyền tự do khế ước... phải được bảo đảm; sự minh bạch phải được tăng cường; các hợp đồng phải được tôn trọng và bảo vệ; các tranh chấp phải được giải quyết nhanh chóng và hiệu quả.

- Họp Chính phủ hàng tháng chỉ nên tập trung vào thảo luận các biện pháp thay đổi thể chế, các yếu tố thuận lợi, khó khăn nhằm thúc đẩy tăng năng suất và hiệu quả; đồng thời, cần có một báo cáo vĩ mô hàng tháng mang tính phân tích, nghiên cứu sâu sắc chứ không đơn thuần là báo cáo mang tính hành chính như hiện nay.

- Nhanh chóng xây dựng một cơ chế minh bạch, hữu hiệu để tuyển dụng người tài vào các cơ quan nhà nước. Một yếu tố bắt buộc của Nhà nước kiến tạo, đó là cơ chế tuyển dụng và đãi ngộ người tài. Hệ thống tuyển dụng thiếu minh bạch, thi tuyển dựa trên các tiêu chí bằng cấp chứ không phải thực tài, chế độ đãi ngộ thiếu hấp dẫn sẽ tiếp tục là một trở ngại lớn cho việc xây dựng năng lực thể chế Nhà nước vững mạnh.

Kết luận

Những kết quả đạt được trong công tác điều hành phát triển kinh tế - xã hội trong năm 2016 rất đáng ghi nhận, đánh dấu khởi đầu tốt đẹp cho Chính phủ mới. Tuy nhiên, dư địa để cải thiện công tác điều hành vẫn còn khá nhiều. Quá trình thay đổi cơ chế điều hành hướng tới xây dựng một “Nhà nước kiến tạo” còn nhiều chông gai, đòi hỏi bản lĩnh và quyết tâm chính trị của cả bộ máy, một đường hướng chiến lược mạch lạc, bài bản để từng bước tạo ra sự chuyển mình. Trong quá trình đó, vượt qua những cản trở do lợi ích nhóm, tham nhũng và tha hóa quyền lực sẽ quyết định thành công của Chính phủ trong tiến trình cải cách. Niềm tin của người dân và doanh nghiệp sẽ phụ thuộc vào những bước đi tiếp theo của Chính phủ trong nỗ lực xây dựng Nhà nước kiến tạo./.

------------------------------------------------------------------------------------------

[1] Chuỗi Nghị quyết 19 được ban hành từ năm 2014.

[2] Nghị quyết số 35/NQ-CP, ngày 16/05/2016 về hỗ trợ và phát triển doanh nghiệp đến năm 2020.

[3] Ví dụ, tại Bộ Công Thương đã cắt giảm 7 đầu mối trực thuộc (từ 35 xuống còn 28 đầu mối); Hà Nội đã cắt giảm 55 phòng ban, giảm 130 đơn vị sự nghiệp và giảm 171 trưởng phó phòng ban

[4] Chỉ thị số 26/CT-TTg, ngày 05/09/2016 về tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong các cơ quan hành chính nhà nước các cấp.

[5] Riêng trong năm 2016, có tới 149 nghị định, 47 quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 413 thông tư và 3176 văn bản điều hành.

TS. Nguyễn Đình Cung
Viện trưởng Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương

Nguồn: Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 14/2017
Tin xem nhiều
* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan