Cập nhật ngày 10/08/2017 - 14:25:14

           

Bàn về thể chế kế hoạch đầu tư công tại Việt Nam

Cùng với quá trình đổi mới thể chế kinh tế nói chung ở Việt Nam, thể chế về kế hoạch đầu tư công cũng đã có những bước đổi mới quan trọng trong những năm gần đây, nhất là sau khi Luật Đầu tư công được ban hành vào năm 2014, có hiệu lực vào ngày 01/01/2015.

Tuy nhiên, tiến trình đổi mới này đã gặp phải không ít khó khăn và cần tiếp tục có những giải pháp đồng bộ và quyết liệt để thể chế kế hoạch đầu tư công thực sự đi vào cuộc sống.

 Trước 2015, tồn tại một khoảng trống thể chế” về kế hoạch đầu tư công

Kế hoạch đầu tư công là một thành tố gắn bó của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trước khi Luật Đầu tư công năm 2014 có hiệu lực (từ năm 2015 trở về trước), kế hoạch đầu tư công được lập theo thời hạn hằng năm, gắn với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm. Bên cạnh ưu điểm đóng góp cho sự phát triển chung, kế hoạch với thời hạn ngắn hằng năm có nhược điểm là không bao quát hết chu kỳ dự án, nên sự lựa chọn các ưu tiên bị phân khúc, xé lẻ, manh mún.

Liên quan đến việc lập kế hoạch đầu tư theo trung hạn, trước đây chúng ta đã thử nghiệm thực hiện các chương trình đầu tư công cộng (PIP) với sự giúp đỡ của các chuyên gia quốc tế. Chương trình PIP I đã được áp dụng cho giai đoạn 1991-1995, thể hiện quy trình và cách thức lập kế hoạch đầu tư toàn quốc trong thời kỳ trung hạn 5 năm. Tiếp đó là các chương trình PIP II và PIP III lần lượt được áp dụng cho các giai đoạn 1996-2000 và 2001-2005, tuy nhiên đến giai đoạn 2006-2010 gần như các tính toán này đã bị bỏ qua do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á.

Xét về phương diện thể chế, trước khi có Luật Đầu tư công, có thể nói ở nước ta tồn tại một khoảng trống thể chế” về kế hoạch đầu tư công. Hay nói cách khác, chúng ta chưa có một văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao quy định về quá trình lập, thẩm định, tổ chức thực hiện và giám sát kế hoạch đầu tư công. Các văn bản pháp luật điều chỉnh kế hoạch đầu tư công có thể kể đến trong thời gian trước khi có Luật Đầu tư công có hiệu lực là:

- Chỉ thị số 1792/CT-TTg, ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ.

- Chỉ thị số 27/CT-TTg, ngày 10/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường, đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành sử dụng vốn nhà nước, yêu cầu các bộ, ngành và địa phương phải chấn chỉnh công tác quản lý vốn đầu tư, không để xảy ra tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và bố trí vốn kế hoạch hàng năm để thanh toán dứt điểm các khoản nợ đọng xây dựng cơ bản.

- Ngày 28/06/2013, Thủ tướng tiếp tục ban hành Chỉ thị số 14/CT-TTg về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, yêu cầu các bộ, ngành và địa phương tiếp tục thực hiện các chỉ thị: 1792 và 27, đồng thời quy định kiểm soát chặc chẽ phạm vi, quy mô đầu tư của từng dự án; việc xử lý đối với các trường hợp điều chỉnh tổng mức đầu tư.

- Ngày 05/08/2014, Thủ tướng cũng đã ban hành Chỉ thị số 23/CT-TTg về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020. Chỉ thị này đã giúp các bộ, ngành và địa phương có thể triển khai xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020 ngay trong năm 2014, đồng thời vẫn đảm bảo phù hợp với Luật Đầu tư công khi Luật này có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2015.

Mặc dù các văn bản trên đã tạo ra những chuyển biến mới trong nhận thức về đầu tư công và phần nào đó đã khắc phục tình trạng đầu tư dài trải, kém hiệu quả, nhưng kết quả đạt được còn hạn chế, chưa như kỳ vọng. Trên thực tế, khoảng trống thể chế” về kế hoạch đầu tư công là một trong những nguyên nhân chính gây ra những hạn chế, tiêu cực trong hoạt động đầu tư công, nổi cộm là tình trạng đầu tư dàn trài, các dự án đầu tư công bị kéo dài, đội vốn, nợ đọng, thất thoát, lãng phí, không hiệu quả... Thực tế trên đặt ra yêu cầu cấp bách là cần đổi mới một cách căn bản thể chế về kế hoạch đầu tư công, làm thế nào để các kế hoạch đầu tư công thực sự trở thành công cụ hữu hiệu trong quản lý nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả bền vững của đầu tư công tại Việt Nam.

Những đổi mới quan trọng về thể chế kế hoạch đầu tư công

Điểm nhấn quan trọng đánh dấu sự đổi mới căn bản về thể chế kế hoạch đầu tư công ở Việt Nam là sự ra đời của Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2015). Tiếp theo đó, ngày 10/09/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 77/2015/NĐ-CP về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm (có hiệu lực từ ngày 01/11/2015; và mới đây, ngày 25/04/2017, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành Thông tư số 03/2017/TT-BKHĐT quy định chế độ báo cáo việc lập, theo dõi và đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tư công (có hiệu lực từ ngày 15/06/2017).

Điểm nhấn quan trọng đánh dấu sự đổi mới căn bản về thể chế kế hoạch đầu tư công ở Việt Nam là sự ra đời của Luật Đầu tư công

Đến thời điểm hiện nay, có thể nói rằng hệ thống thế chế về kế hoạch đầu tư công ở nước ta đã tương đối đầy đủ, đồng bộ và có những đổi mới rất quan trọng so với trước đây. Cụ thể là:

- Kế hoạch đầu tư công được phân loại một cách rõ ràng theo từng tiêu chí cụ thể theo: cấp quản lý, nguồn vốn và thời hạn kế hoạch. Nhờ vậy, các kế hoạch đầu tư công sẽ đảm bảo tính toàn diện, thống nhất và cố kết, là điều kiện quan trọng để đảm bảo các nguồn lực đầu tư được huy động và phân bổ một cách có hiệu quả.

- Công tác lập kế hoạch đầu tư công được đổi mới mạnh mẽ, chuyển từ việc lập kế hoạch ngắn hạn, hằng năm sang kế hoạch trung hạn 5 năm, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Điều này có thể đảm bảo các chương trình, dự án khi được phê duyệt sẽ được bố trí đủ vốn để hoàn thành theo đúng quyết định phê duyệt, khắc phục tình trạng không cân đối được nguồn vốn, bị động, đầu tư cắt khúc ra từng năm như trước đây.

- Việc Luật Đầu tư công (Điều 55) quy định các chương trình, dự án muốn được bố trí vốn trong kế hoạch đầu tư công trung hạn bắt buộc phải được phê duyệt chủ trương đầu tư đã làm thay đổi đáng kể nhận thức của các cấp, các ngành và địa phương về tầm quan trọng của khâu chuẩn bị đầu tư, nhất là đề cao vai trò quan trọng của khâu xác định chủ trương đầu tư. Ở cấp Trung ương, một số dự án đặc biệt quan trọng đã có ý kiến chỉ đạo của Lãnh đạo Chính phủ. Thực tế thời gian vừa qua, tình trạng tùy tiện, duy ý chí trong đề xuất và phê duyệt chủ trương đầu tư đã giảm thiểu rõ rệt. Đây là sự khởi đầu rất cần thiết để đảm bảo cho các dự án có chất lượng, hiệu quả, đúng định hướng phát triển.

- Nội dung của kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm có nhiều đổi mới, trong đó kế hoạch đầu tư phải phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư công và thu hút các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác, đảm bảo cân đối vĩ mô và ưu tiên an toàn nợ công. Việc phân bổ vốn đầu tư công phải tuân thủ nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư công và thực hiện theo mục tiêu ưu tiên (các ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ) trong từng thời kỳ cụ thể. Các dự án đầu tư muốn được đưa vào danh mục bố trí vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn phải được phê duyệt chủ trương đầu tư, đảm bảo nguồn vốn, khả năng cân đối vốn và tuân thủ đúng các thủ tục đầu tư theo quy định. Những nội dung đổi mới nêu trên sẽ giúp kế hoạch đầu tư công có tính khả thi cao, nhất là về việc bố trí và cân đối vốn, tránh phải điều chỉnh sau này.

- Công tác thẩm định kế hoạch đầu tư công đặc biệt được chú trọng, khi được quy định khá chặt chẽ tại Luật Đầu tư công và Nghị định số 77. Theo đó, khi lập kế hoạch, kế hoạch đầu tư công sẽ được thẩm định nội bộ tại cơ quan, đơn vị sử dụng vốn đầu tư công và được thẩm định chính thức bởi cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư các cấp (tùy theo nguồn vốn). Nhờ vậy, trên cơ sở ước lượng các nguồn vốn đầu tư công được thực hiện một cách khoa học và thực tế, việc thẩm định kỹ lưỡng sẽ giúp cho nguồn vốn kế hoạch được đảm bảo và việc bố trí vốn kế hoạch tuân thủ đúng các nguyên tắc, tiêu chí, định mức và thứ tự ưu tiên đã đề ra.

- Tính công khai, minh bạch trong công tác kế hoạch đầu tư công được tăng cường mạnh mẽ khi nhiều nội dung được thực hiện trực tuyến trên Hệ thống Thông tin về đầu tư sử dụng vốn nhà nước. Theo quy định tại Thông tư số 03, các hoạt động lập, giao, điều chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn, hằng năm, tình hình triển khai thực hiện kế hoạch đều phải được báo cáo và cập nhật trên Hệ thống thông qua hệ thống biểu mẫu được lập một cách đầy đủ và chi tiết. Khi Hệ thống được vận hành thông suốt sẽ giúp cho công tác quản lý đầu tư công thuận tiện và hiệu quả hơn đáng kể, nhất là đảm bảo tính công khai, minh bạch.

Một số khó khăn, vướng mắc và hướng khắc phục

Mặc dù thể chế về kế hoạch đầu tư công ở Việt Nam có nhiều đổi mới như đã nêu trên đây, tuy nhiên có nhiều nội dung khó và mới lần đầu thực hiện, chẳng hạn như kế hoạch đầu tư công trung hạn, cho nên khi triển khai thực hiện trong thực tiễn đã gặp không ít khó khăn, vướng mắc ở tất cả các ngành, các cấp. Đó là:

(i) Việc ước lượng các nguồn vốn đầu tư công cho cả giai đoạn 5 năm 2016-2020 là rất khó, nhất là các nguồn vốn nằm không ngoài sự chủ động của ngân sách. Điển hình là nguồn thu từ cấp quyền sử dụng đất thường không ổn định, phụ thuộc thị trường; Nguồn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước cũng chưa ổn định, phụ thuộc khả năng tiếp cận của từng địa phương; Nguồn ODA, vay ưu đãi khó xác định, phụ thuộc vào cam kết và hiệp định với nhà tài trợ… Vì vậy, rất khó có thể tính toán, ước lượng một cách tương đối chính xác tất cả các nguồn vốn. Hiện nay, ở nhiều địa phương, nguồn vốn chiếm tỷ trọng lớn trong kế hoạch đầu tư công là nguồn thu cấp quyền sử dụng đất. Điều này có khả năng gây áp lực lớn về điều chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn. Đây cũng là một trong những nguyên nhân khiến cho việc hoàn chỉnh và thông qua kế hoạch đầu tư công trung hạn của quốc gia bị chậm trễ, kéo theo sự chậm trễ của kế hoạch đầu tư công các bộ, ngành và các cấp địa phương. Theo quy định của Luật Đầu tư công, trước ngày 31/12/2015 thì tất cả các cấp, các ngành phải thông qua kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020, tuy nhiên cho đến thời điểm gần giữa năm 2017 công việc này vẫn chưa hoàn thành ở rất nhiều nơi.

(ii) Việc chậm ban hành các quy định về nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2016-2020, chậm quyết định các chương trình mục tiêu cũng khiến các địa phương gặp không ít lúng túng, vướng mắc. Mãi đến ngày 28/08/2015, Ủy ban Thường vụ Quốc hội mới ban hành Nghị quyết số 1023/NQ-UBTVQH13 và ngày 14/09/2015, Thủ tướng Chính phủ mới ban hành Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg về việc ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) giai đoạn 2016-2020.

(iii) Về cách tiếp cận trong xây dựng kế hoạch: Nhiều bộ, ngành, địa phương vẫn căn cứ vào nhu cầu đầu tư dự án để đề xuất nguồn vốn kế hoạch, nhất là vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên. Cách làm như vậy là không phù hợp, bởi vì nhu cầu đầu tư thường rất lớn, trong khi nguồn vốn hạn chế, nên không thể đáp ứng được nhu cầu. Điều này cũng cho thấy tâm lý trông chờ ỷ lại vào sự hỗ trợ vốn đầu tư từ ngân sách cấp trên còn rất phổ biến trong quá trình xây dựng kế hoạch.

(iv) Về hệ thống biểu mẫu kế hoạch, mặc dù rất đầy đủ, chi tiết, tuy nhiên còn khá phức tạp, khiến cho việc điền biểu gặp nhiều khó khăn, dễ bị nhầm lẫn, sai sót, mất nhiều thời gian chỉnh sửa, hoàn chỉnh. Điều này cũng gây khó khăn cho đội ngũ cán bộ làm công tác báo cáo và cập nhật các hoạt động kế hoạch đầu tư công trên Hệ thống thông tin về đầu tư sử dụng vốn nhà nước.

Thực tiễn khó khăn, vướng mắc nêu trên đòi hỏi các bộ, ngành và địa phương phải quyết tâm, quyết liệt, có trách nhiệm cao trong việc thực hiện các quy định của Luật Đầu tư công, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật và các văn bản điều hành liên quan đến công tác xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch đầu tư công.

Để từng bước lành mạnh hóa hoạt động chi đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước, các nhà lập kế hoạch đầu tư công các cấp phải nâng cao tính chủ động, không ỷ lại và trông chờ vào ngân sách cấp trên. Tại mỗi cấp kế hoạch, cần nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác kế hoạch, nâng cao chất lượng thông tin đầu vào để đảm bảo chất lượng tham mưu, tăng tính chủ động ở từng cấp trong xác định các nhiệm vụ ưu tiên đầu tư một cách khoa học, tạo được sự đồng thuận của các bên liên quan khi lựa chọn, quyết định các dự án vừa đảm bảo được sự tối ưu cả về mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội vừa khả thi về nguồn vốn thực hiện đúng tiến độ.

Cuối cùng, các cơ quan có thẩm quyền cần tiến hành nghiên cứu, rà soát các văn bản pháp luật đã ban hành, sẵn sàng sửa đổi, bổ sung những quy định còn chưa phù hợp, chưa đồng bộ, nhằm không ngừng hoàn thiện thể chế về kế hoạch đầu tư công./.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2014). Luật Đầu tư công, số 49/2014/QH13, ngày 18/06/2014

2. Chính phủ (2015). Nghị định số 77/2015/NĐ-CP, ngày 10/09/2015 về Kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm

3. Chính phủ (2015). Nghị định số 136/2015/NĐ-CP, ngày 31/12/2015 hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công được ban hành ngày 31/12/2015

4. Chính phủ (2016). Báo cáo số 56/BC-CP, ngày 06/03/2016 của Chính phủ gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư phát triển giai đoạn 2011-2015 và dự kiến kế hoạch ĐTCTH giai đoạn 2016- 2020

5. Đinh Trọng Thắng, Đặng Thị Xuân, Ngô Văn Giang (2016). "Hóa giải" những khó khăn, thách thức trong thực hiện kế hoạch Đầu tư công trung hạn, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 19, tháng 07/2016 

ThS. Ngô Văn Giang -  Phó Giám đốc phụ trách Trung tâm Bồi dưỡng cán bộ kinh tế kế hoạch, Bộ Kế hoạch và Đầu tư  

Nguồn: Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 20, tháng 07/2017
* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan