Cập nhật ngày 05/01/2018 - 16:57:37

           

Mô hình nhà nước CHLB Đức và khả năng áp dụng ở Việt Nam

- Xây dựng nhà nước và hệ thống chính trị có ý nghĩa sống còn đối với dân tộc. Hệ thống chính trị duy trì sự cân bằng giữa các thế lực chính trị sẽ đảm bảo sự phát triển và thịnh vượng của quốc gia. Bài viết sẽ nghiên cứu những thành công của mô hình nhà nước CHLB Đức, từ đó gợi ý khả năng áp dụng tại Việt Nam.

Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 18, đặt ra nhiệm vụ số 1 là “khẩn trương nghiên cứu, hoàn thiện và tổ chức thực hiện mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị phù hợp với yêu cầu xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và chủ động, tích cực hội nhập quốc tế”. Vậy mô hình tổng thể về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị trong điều kiện mới nên như thế nào?

Nhằm phục vụ cho mục tiêu nêu trên, bài viết sẽ giới thiệu mô hình nghị viện – liên bang của CHLB Đức, gồm cơ quan lập pháp, hệ thống hành pháp, tư pháp, mô hình liên bang; trên cơ sở đó rút ra gợi ý cho Việt Nam.

MÔ HÌNH NHÀ NƯỚC CỘNG HÒA LIÊN BANG ĐỨC

Lựa chọn thể chế

Nhà nước CHLB Đức được xây dựng dựa trên kinh nghiệm thực tế của bản thân nước Đức (Cộng hòa Weima) và các nước khác, cũng như các nghiên cứu khoa học (thí dụ như lý thuyết trò chơi) và đã được kiểm chứng thực tế qua 60 năm phát triển. Từ một đất nước bị chia cắt, kinh tế hoàn toàn sụp đổ sau thất bại trong Chiến tranh Thế giới thứ Hai, CHLB Đức đã vươn lên một cách mạnh mẽ, thống nhất hòa bình, trở thành nền kinh tế hùng mạnh nhất châu Âu và một nước uy tín trên thế giới. Đó là nhờ đáp ứng được 5 yếu tố của một chế độ chính trị tốt: (1) Ngăn ngừa hình thành chế độ độc tài, (2) Ngăn ngừa đảo chính, (3) Bảo đảm chính quyền ổn định và làm được việc, (4) Ngăn cản việc thực thi các chính sách tồi và (5) Kéo dài sự cầm quyền của một chính phủ thành công.

Như đa số các nước trên thế giới, mô hình nhà nước Đức theo chế độ nghị viện - liên bang.  Chế độ này có ưu điểm về cân bằng chính trị và do đó tạo ra sự ổn định nhờ khả năng chia sẻ và kiểm soát quyền lợi và quyền lực giữa các nhóm chính trị có ảnh hưởng, khi các bên cần thỏa hiệp với nhau. Hệ thống liên bang giúp giảm thiểu các xung đột về quyền lợi chính trị. Thất bại trong cuộc bầu cử giành chính quyền trung ương không phải là mất tất cả, bởi các đảng phái hay cá nhân có thể tranh cử để dành vị trí xứng đáng ở chính quyền cấp bang. Tham gia chính quyền cấp bang là cơ hội để các nhà chính trị tích lũy kinh nghiệm, trở thành lãnh đạo quốc gia sau này.

Hệ thống chính trị Đức dựa trên nguyên tắc cân bằng quyền lực và có kiểm soát, được thiết kế để các đảng quá nhỏ không thể tham gia chính quyền gây mất ổn định chính trị, nhưng cũng không để cho một đảng nào dễ dàng chiếm đa số trong hạ nghị viện dẫn đến khuynh loát chính quyền (buộc phải liên minh với một hay một vài đảng khác để thành lập chính phủ). Các đảng chỉ được chia ghế trong hạ nghị viện nếu giành được ít nhất 3 ghế tại 3 khu vực bầu cử địa phương hoặc giành được nhiều hơn 5% tổng số phiếu bầu theo tỷ lệ trên phạm vi toàn quốc. Nhờ đó, các đảng dung hòa được sự chống đối, hình thành nên cơ chế đồng thuận, xử sự ôn hòa và giúp ngăn ngừa các chính sách tồi được thực thi. Kết quả là hệ thống chính trị Đức đảm bảo dân chủ nhưng vẫn tập trung mà không độc đoán.

Sự cân bằng chính trị ở Đức được thiết lập cả theo chiều ngang và theo chiều dọc. Theo chiều ngang, đó là nhờ chế độ nghị viện với chính quyền được chia làm ba nhánh: lập pháp, hành pháp và tư pháp để không một cơ quan nào được duy nhất nắm giữ quyền lực, điều cần thiết để tránh dẫn đến mất ổn định và độc tài. Cân bằng theo chiều dọc đạt được nhờ cơ chế chính quyền liên bang và cơ quan đại diện của địa phương tại quốc hội liên bang là thượng nghị viện. 

Lập pháp

Hiến pháp Đức không khẳng định quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất mà tuyên bố rằng: hệ thống lập pháp bị ràng buộc bởi hiến pháp, còn hành pháp và tư pháp bị ràng buộc theo luật pháp và công lý. Quốc hội liên bang gồm hạ nghị viện và thượng nghị viện. Cụ thể:

Hạ nghị viện là cơ quan quyền lực nhất trong thể chế nghị viện-liên bang.

- Bầu cử: Cách tổ chức bầu cử quyết định chất lượng ứng cử viên và đại biểu quốc hội và do đó là bộ máy nhà nước. Đức kết hợp hai phương pháp bầu người đại diện vào cơ quan quyền lực: bầu cá nhân theo đa số phiếu và bầu cho đảng phái theo tỷ lệ phiếu. Nhờ vậy, cử tri được lựa chọn bầu một người tín nhiệm nhất và một đảng tín nhiệm nhất.

Hình: Hệ thống bầu cử ở Đức

Nguồn: Nghiên cứu của tác giả

Về danh nghĩa, hạ nghị viện Đức có 598 ghế (đây là số lượng để tổ chức bầu cử, sau khi bầu có thể nhiều hơn), nhiệm kỳ 4 năm. Một nửa số thành viên của hạ nghị viện được bầu chọn trực tiếp từ 299 đơn vị bầu cử theo phương pháp bầu cử đại diện theo đa số. Mỗi đơn vị bầu cử được bầu một ghế đại diện. Trong số các cá nhân do các đảng giới thiệu và ứng cử viên độc lập, ai giành được nhiều phiếu nhất sẽ trúng cử tại khu vực bầu cử.

 Một nửa số thành viên còn lại của hạ nghị viện được bầu chọn theo phương pháp tỷ lệ thông qua 16 đơn vị bầu cử. Mỗi bang là một đơn vị bầu cử được phân phối số lượng ghế tỷ lệ với dân số của bang. Mỗi đảng có một danh sách các ứng cử viên của mình cho một đơn vị bầu cử, xếp thứ tự từ cao đến thấp (không theo bảng chữ cái). Số ghế mà một đảng nhận được tại đơn vị bầu cử sẽ tỷ lệ với số phiếu mà đảng nhận được tại đơn vị bầu cử này. Sau khi nhận được ghế, đảng sẽ chia lại cho các ứng viên theo đúng thứ tự trên danh sách bầu cử.

- Các cơ quan của hạ nghị viện: Chủ tịch hạ nghị viện thường là thành viên của đảng giữ nhiều ghế nhất trong hạ nghị viện. Mỗi đảng trong hạ nghị viện được cử một phó chủ tịch, kể cả đảng đã cử chủ tịch (hiện có 6 phó chủ tịch).

(1) Hội đồng bô lão gồm chủ tịch hạ nghị viện, các phó chủ tịch hạ nghị viện và 23 dân biểu của hạ nghị viện do các đảng bổ nhiệm với số lượng tỷ lệ với sự hiện diện trong hạ nghị viện. Hội đồng quyết định chương trình làm việc của hạ nghị viện và giúp đạt được thỏa thuận giữa các đảng đoàn (gồm các thành viên thuộc một đảng hoặc liên minh các đảng tại hạ nghị viện);

(2) Đoàn chủ tịch là cơ quan thường trực của hạ nghị viện, gồm chủ tịch và các phó chủ tịch hạ nghị viện, họp hàng tuần để điều hành hoạt động nội bộ hạ nghị viện.

(3) Các ủy ban: Số lượng ủy ban có thể thay đổi theo nhiệm kỳ quốc hội (hiện là 22). Số vị trí chủ tịch ủy ban và số thành viên theo tỷ lệ hiện diện của đảng tại quốc hội. Ngoài các ủy ban tương ứng với các bộ trong nội các, còn có các ủy ban về những lĩnh vực khác. Đó là Ủy ban Ngân sách (cùng với Ủy ban Kinh tế, Ủy ban Tài chính tương ứng với Bộ Kinh tế - Sáng tạo và Bộ Tài chính), Ủy ban Văn hóa và Truyền thông, Ủy ban Thể dục Thể thao, Ủy ban Du lịch, Ủy ban về Các vấn đề pháp lý và Bảo vệ người tiêu dùng,Ủy ban Dân nguyện, Ủy ban Bầu cử, Miễn nhiệm và Quy tắc thủ tục, Ủy ban về Liên minh châu Âu, Ủy ban về Nhân quyền và Viện trợ nhân đạo.

Thượng nghị viện: có 69 ghế.

Khác với Mỹ (do dân chúng bầu), Anh (quý tộc được phong-tức là bổ nhiệm), ở Đức các chính phủ cấp bang bổ nhiệm thành viên nội các của mình làm thượng nghị sĩ đại diện cho bang tại liên bang. Mỗi bang có từ 3-6 phiếu, tùy theo số dân, nhưng chỉ được có một ý kiến duy nhất; Ý kiến khác là không hợp lệ. Thượng nghị viện là diễn đàn quốc gia để phối hợp việc thực thi chính sách giữa chính quyền liên bang với các chính quyền bang và giữa các chính quyền bang. Thượng nghị viện bầu1 chủ tịch và 2 phó chủ tịch, nhiệm kỳ 1 năm.

Quốc hội và tài chính của đảng phái

Chế độ tài chính của đảng phái được  quy định trong hiến pháp và Luật Các đảng phái chính trị. Các đảng có nguồn thu nhập chính gồm hỗ trợ từ ngân sách nhà nước và đảng phí (mỗi nguồn này đem lại khoảng 1/3 tổng thu nhập). Phần còn lại là đóng góp của những đảng viên giữ chức vụ trong chính quyền, huy động từ cá nhân ngoài đảng, các doanh nghiệp và từ hoạt động kinh doanh.

Tháng 10 hàng năm, các đảng phái chính trị đệ trình báo cáo tài chính năm trước đó cho chủ tịch hạ nghị viện liên bang và đăng tại trang web của quốc hội. Số liệu báo cáo gồm toàn bộ hệ thống đảng (trụ sở chính, chi nhánh khu vực và các địa phương), phản ánh thu nhập và chi tiêu, tài sản nợ và tài sản có, cũng như danh tính của các nhà tài trợ (cá nhân, doanh nghiệp, tổ chức) đã đóng góp tổng số tiền từ 10.000 Euro/năm. Báo cáo tài chính của đảng không bao gồm kinh phí ngân sách cho các đảng đoàn tại nghị viện liên bang và bang, cho các cơ quan chính trị của đảng.

- Hỗ trợ ngân sách trực tiếp: Các đảng được 0,5% tổng số phiếu bầu quốc hội liên bang và châu Âu, hoặc 1% tổng số phiếu bầu nghị viện tại một trong 16 bang thì được ngân sách hỗ trợ. Có hai loại hỗ trợ: (1) Mỗi phiếu đảng nhận được trong cuộc bầu cử gần nhất cấp bang, liên bang và châu Âu thì được ngân sách cấp 83 xu (nếu được hơn 4 triệu phiếu thì được 1 Euro/ phiếu); (2) Mỗi 1 Euro huy động nhỏ lẻ (dưới 3.300 Euro/năm từ một cá nhân) trong năm trước năm ngân sách, thì được cấp 45 xu. Hỗ trợ ngân sách trực tiếp không được vượt quá tổng số tiền mà đảng thu được từ nguồn “tự huy động”, tức là các nguồn tư nhân từ đảng viên và các nhà tài trợ khác. Hỗ trợ ngân sách được điều chỉnh hàng năm dựa trên chỉ số thay đổi giá chi tiêu cho đảng, được tính theo chỉ số giá tiêu dùng (70%) và thay đổi tiền lương công chức ở địa phương (30%).

- Hỗ trợ ngân sách gián tiếp gồm: (1) Đóng góp tự nguyện của những đảng viên giữ chức vụ trong chính quyền các cấp; (2) Ngân sách cấp cho các đảng đoàn tại nghị viện; (3) Hỗ trợ cho cơ quan chính trị thuộc đảng. Mỗi đảng có thể có một cơ quan chính trị để phục vụ cho các nhiệm vụ của đảng ở trong và ngoài nước, như: thông tin, tuyên truyền về mục tiêu, lý tưởng của đảng, nghiên cứu khoa học, đào tạo kỹ năng, cấp học bổng, tư vấn về chính trị… Nguồn lấy từ các bộ liên bang (Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Hợp tác và Phát triển Kinh tế, Bộ Giáo dục và Nghiên cứu); (4) Giảm thuế: số tiền đóng góp nhỏ và vừa (bao gồm đảng phí, đóng góp của cá nhân ngoài đảng và của đảng viên nắm giữ chức vụ) được trừ 50% thu nhập chịu thuế (có quy định số tiền thuế tối đa được trừ); (5) Trong đợt bầu cử được phát sóng miễn phí trên đài phát thanh và TV của nhà nước, bảng quảng cáo do chính quyền thành phố chi trả. 

Có quy định cấm nhận đóng góp từ người nước ngoài, đóng góp vô danh và từ tiền tham nhũng. Ngoài ra còn có hai điều cấm đặc biệt của Đức: các đảng không được phép nhận bất kỳ khoản tiền nào từ các đảng đoàn tại nghị viện và từ cơ quan chính trị thuộc đảng. Không có giới hạn về đóng góp hoặc chi tiêu.

Các khoản chi chính gồm: chi cho chiến dịch bầu cử, chi hoạt động chính trị chung, chi hoạt động thường xuyên, chi lương và trợ cấp cho cán bộ nhân viên và chi khác.

Hành pháp

Lãnh đạo hành pháp gồm thủ tướng và tổng thống với quyền lực tập trung vào thủ tướng.

Thủ tướng và nội các

Thủ tướng do hạ nghị viện bầu theo đề nghị của tổng thống, nhiệm kỳ 4 năm, không giới hạn số nhiệm kỳ. Người đứng đầu đảng đa số trong quốc hội hoặc liên minh đảng thắng cử thường được đề cử giữ chức thủ tướng. Thủ tướng được quyền quyết định số bộ trưởng và nhiệm vụ của họ, đề cử bổ nhiệm và miễn nhiệm bộ trưởng. Thủ tướng đề nghị tổng thống phê chuẩn bộ trưởng, không qua quốc hội.

Thủ tướng một mình chịu trách nhiệm về chính sách của chính phủ liên bang, không chia sẻ trách nhiệm và quyền lực với các bộ trưởng. Các bộ trưởng phải chấp hành chính sách của quốc gia do thủ tướng đưa ra. Nhưng bộ trưởng được đề xuất chính sách để văn phòng thủ tướng tổng hợp trình thủ tướng quyết định; được toàn quyền quyết định tổ chức công việc của bộ. Nội các chịu trách nhiệm xử lý khi có xung đột nảy sinh giữa các bộ trưởng.

Việc phân công nhiệm vụ giữa các bộ theo nguyên tắc quản lý đa ngành, đa chức năng. Khác với cơ quan lập pháp mang tính đại diện nên có thể có nhiều phó, lãnh đạo cơ quan hành pháp chỉ có 1 trưởng và 1 phó (là trưởng của 1 bộ phận).

Nội các gồm 16 thành viên, đứng đầu là Thủ tướng, 1 phó thủ tướng kiêm bộ trưởng Bộ Kinh tế và Công nghệ. Ngoài ra có 14 bộ trưởng: Bộ Ngoại giao, Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Lao động và Xã hội, Bộ Lương thực, Nông nghiệp và Bảo vệ người tiêu dùng, Bộ Quốc phòng, Bộ Gia đình, Người cao tuổi, Phụ nữ và Thanh niên, Bộ Y tế, Bộ Giao thông, Xây dựng và Phát triển đô thị, Bộ Môi trường, Bảo vệ thiên nhiên và An toàn hạt nhân, Bộ Giáo dục và Nghiên cứu, Bộ Hợp tác và Phát triển Kinh tế, Bộ Các vấn đề đặc biệt = Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ.

Tổng thống là nguyên thủ quốc gia. Tổng thống thực hiện nhiều nhiệm vụ mang tính lễ nghi, nhiệm kỳ 5 năm, tối đa hai nhiệm kỳ. Tổng thống thường được chọn từ các lãnh đạo lão thành của đảng lớn nhất trong hạ nghị viện và được bầu trong Hội nghị Liên bang gồm dân biểu của hạ nghị viện liên bang và các bang. Tất cả các dân biểu liên bang chiếm một nửa số thành viên trong Hội nghị Liên bang; nửa còn lại là các thành viên được chọn lựa bởi các bang với số lượng theo tỷ lệ tương ứng với dân số của bang.

Nhiệm vụ chủ yếu của tổng thống là bảo đảm sự đoàn kết và ổn định của quốc gia; thực hiện các hoạt động chính trị mang tính biểu tượng như phê chuẩn các tướng lĩnh quân đội và quan chức chính phủ, các hoạt động ngoại giao nghi lễ quốc gia, ký các hiệp ước quốc tế và công bố ban hành luật, đề cử để hạ nghị viện bầu thủ tướng và phê chuẩn sau khi nhận được đa số ủng hộ; phê chuẩn thành viên nội các theo đề nghị của thủ tướng.

Liên bang

Mô hình này có khả năng bảo vệ chính quyền, chống đảo chính tốt hơn so với chính quyền tập trung đơn nhất: lực lượng đảo chính kiểm soát chính quyền có nhiều trung tâm trên khắp cả nước thì khó hơn chính quyền tập trung.

Phân cấp hành chính và lập pháp: nguyên tắc phân cấp là chính quyền liên bang chỉ được thực thi các quyền mà hiến pháp và luật pháp quy định. Ngược lại, chính quyền bang có toàn quyền đối với tất cả các lĩnh vực còn lại trong phạm vi bang của mình.

Sự phân bổ quyền lực và trách nhiệm giữa chính quyền liên bang và chính quyền bang phụ thuộc vào bối cảnh chính trị và thay đổi theo thời gian. Hiện nay chính quyền liên bang hoàn toàn giữ thẩm quyền lập pháp ở các lĩnh vực liên quan đến chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, hay các lĩnh vực mà ở đó phạm vi và ảnh hưởng mang tính toàn quốc, vượt quá khả năng quản lý của một chính quyền bang riêng biệt.

Luật liên bang theo mặc định có giá trị pháp lý đứng trên luật bang, trừ trường hợp đặc biệt luật có quy định khác. Nếu liên bang chưa ban hành luật thì bang có quyền đưa ra luật của mình.

Hiến pháp cho phép chính quyền bang có quyền đưa ra các đạo luật ngược lại với các đạo luật của chính quyền liên bang trong một số lĩnh vực cụ thể, ví dụ như săn bắn, bảo vệ thắng cảnh, thiên nhiên, phân bố đất đai, quy hoạch vùng... Đạo luật được thông qua sau sẽ có hiệu lực cao hơn.

Chính quyền bang: Đức có 16 bang, bang ít dân nhất có 600.000 người, bang lớn nhất có 18 triệu dân. Cấu trúc nhà nước bang mô phỏng cấu trúc của liên bang nhưng quốc hội bang chỉ có 1 viện, có chính quyền và tòa án hiến pháp bang. Mỗi bang có luật bầu cử quốc hội riêng, phương thức bầu cử tương tự như hạ nghị viện cấp liên bang hoặc đơn giản hơn. Việc bầu cử được tổ chức riêng cho liên bang và bang. Ngày bầu cử của quốc hội cấp bang cũng khác nhau giữa các bang.Quốc hội bang bầu ra một thủ hiến là người đứng đầu chính quyền bang, thường là lãnh đạo đảng hoặc liên minh các đảng chiếm đa số ghế trong quốc hội bang. Thủ hiến chọn thành viên nội các bang.

Phân cấp tài chính-ngân sách: Đức có cơ chế liên bang hỗ trợ cho các bang, các bang hỗ trợ cho một số bang và cơ chế liên bang ủy thác cho bang. Thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế doanh thu (tương tự thuế VAT) đều được phân chia giữa liên bang và bang theo tỷ lệ cố định 50-50. Liên bang và các bang sẽ chia sẻ với nhau trách nhiệm gánh vác các chi phí phát sinh khi vi phạm các điều luật quốc tế theo tỷ lệ 15-85. Bang gây ra lỗi chịu 50%, toàn bộ các bang còn lại chịu 35%. Liên bang có toàn quyền lập pháp đối với thuế hải quan và các độc quyền tài chính và có thẩm quyền lập pháp song trùng đối với các sắc thuế đem lại nguồn thu cho bang. 

Tư pháp

Hệ thống tư pháp của Đức theo một cấu trúc đơn nhất, được chia thành 7 nhánh, gồm có: hiến pháp, phổ thông, hành chính, tài chính, lao động, xã hội và luật về bản quyền. Các nhánh tư pháp này hoạt động độc lập và song song với nhau, đứng đầu mỗi nhánh là một tòa án liên bang tối cao phụ trách lĩnh vực của mình.

Tòa án Hiến pháp Liên bang chịu trách nhiệm giám sát và kiểm soát hệ thống chính trị dân chủ nhằm bảo đảm việc tuân thủ hiến pháp. Mỗi bang sẽ có một tòa án hiến pháp riêng. Tòa án Hiến pháp Liên bang là tòa án hiến pháp tối cao của quốc gia, không đóng vai trò là tòa án phúc thẩm cao nhất. Nhiệm vụ của Tòa án Hiến pháp Liên bang gồm: bảo vệ hiến pháp và trật tự dân chủ; kiểm soát các tác nhân chính trị; cấm một số đảng chính trị cực đoan hoặc xem xét các dự luật liên quan đến chiến dịch vận động tài chính của các đảng chính trị; xét lại tính hợp hiến của các đạo luật và phủ quyết nếu cần; phân giải các xung đột giữa các cấp của chính quyền; kiềm chế việc lạm quyền của các thẩm phán.

Các tòa án khác:

Tòa án phổ thông là nhánh lớn nhất để giải quyết các án dân sự và hình sự. Hệ thống tòa án phổ thông chia làm 4 bậc. Các tòa án địa phương tiếp nhận các vụ kiện nhỏ về dân sự và hình sự, kiêm các chức năng pháp lý thông thường như chứng thực. Bậc kế tiếp là các tòa án vùng, được chia làm hai nhánh riêng biệt: dân sự và hình sự. Các tòa án vùng vừa khởi xử các án trọng điểm về dân sự và hình sự, vừa là tòa án phúc thẩm đối với các phán quyết bởi các tòa án địa phương. Bậc thứ ba là các tòa án phúc thẩm cấp bang, với hai nhánh dân sự và hình sự. Đứng đầu là Tòa án Tư pháp Liên bang, là tòa án tối cao giữ vai trò phúc thẩm đối với tất cả các án khởi xử từ các tòa án cấp vùng và cấp bang.

Hệ thống tòa án hành chính, lao động và xã hội gồm có các tòa án địa phương, các tòa án cấp cao hơn, và đứng đầu tương ứng bởi tòa án liên bang. Hệ thống tòa án tài chính được chia làm hai bậc, đứng đầu bởi Tòa án Tài chính Liên bang, chịu trách nhiệm phân xử các án liên quan đến thuế. Tòa án Bản quyền Liên bang là duy nhất và tối cao.

Về mặt hành chính, các tòa án thuộc bang do các bộ tư pháp bang quản lý. Các tòa án liên bang do các bộ có thẩm quyền tương ứng trong chính quyền liên bang quản lý. Các cơ quan quản lý các tòa án đồng thời sẽ quản lý ngân sách chi tiêu của các tòa án. Ngoại lệ là Tòa án Hiến pháp được quyền tự đề xuất dự toán kinh phí hoạt động và nhận phê chuẩn từ chính quyền.

Một Tòa Chung của 5 tòa án tối cao: Tư pháp, Hành chính, Tài chính, Lao động và Xã hội được lập ra nhằm đảm bảo tính đồng nhất trong các phán quyết của hệ thống tư pháp.

KHẢ NĂNG ÁP DỤNG Ở VIỆT NAM

CHLB Đức có một khác biệt căn bản so với Việt Nam là hiến pháp Đức công nhận nhiều đảng phái, trong khi Việt Nam chỉ công nhận một đảng duy nhất. Mặc dù vậy, quốc gia này cũng có những điều kiện khác khá tương đồng với Việt Nam: dân số dồi dào (Đức có hơn 82 triệu dân, Việt Nam có 95 triệu dân); mới làm quen với chế độ dân chủ; có sự đa dạng vùng miền, trong đó từng có 2 miền với 2 chế độ chính trị khác nhau. Chế độ nghị viện của Đức gần với cơ chế tập thể lãnh đạo,cá nhân phụ trách của Việt Nam hơn là chế độ tổng thống.

Qua nghiên cứu mô hình tổ chức nhà nước ở Đức, có thể thấy một số điểm phù hợp hoặc không phù hợp để áp dụng ở Việt Nam, như sau:

Cơ quan lập pháp:

- Bầu cử:

Việt Nam chỉ có 1 đảng, nên bầu theo tỷ lệ số dân để chọn đại diện của đảng trong quốc hội như ở Đức là không phù hợp. Bầu cử HĐND các cấp ở địa phương thực hiện cùng một ngày với quốc hội. Điều này đơn giản hóa công tác tổ chức bầu cử nhưng ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng bộ máy nhà nước, khi cử tri khó làm trọn trách nhiệm của mình: cùng một lúc nghiên cứu thấu đáo tiểu sử của hàng chục ứng cử viên cho 4 cấp chính quyền. Mặt khác, bầu cử tất cả các cấp cùng một thời điểm không tạo cơ hội cho người không trúng cử tham gia bầu cử cấp khác.

Do ở Đức có các đảng phái khác nhau tranh cử, nên mỗi đảng buộc phải chọn ứng cử viên có năng lực nhất. Còn Việt Nam chỉ có 1 đảng nên để nâng cao chất lượng lựa chọn người ra ứng cử, Đảng và Mặt trận tổ quốc nên hiệp thương chọn 1 đảng viên và 1 người không đảng viên thuộc một tổ chức xã hội ra ứng cử cho 1 vị trí đại biểu quốc hội. Mỗi đơn vị bầu cử chỉ nên bầu 1 người (từ trước đến nay bầu 2-3 đại biểu) và nên gộp một số đơn vị hành chính cấp huyện (hiện có 713) để có số đơn vị bầu cử (khóa 14 là 184 đơn vị) bằng số đại biểu cần bầu.

- Các cơ quan của quốc hội: Chủ trương nhất thể hóa đã được khẳng định trong nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII. Cần làm rõ nhất thể hóa cơ quan đảng với cơ quan của Chính phủ hay Quốc hội và cơ quan mới thuộc hệ thống nhà nước hay Đảng.

Người đứng đầu đảng cầm quyền đảm nhiệm một chức vụ trong bộ máy nhà nước là cần thiết để đảm bảo tính chính danh (đại diện cho toàn dân). Thực tế thời gian qua cho thấy, việc tập trung quyền lực vào một cơ quan, một cá nhân đem lại hậu quả tiêu cực nhiều hơn lợi ích, nhất là khi đảng lãnh đạo toàn diện, mọi mặt của xã hội. Do chỉ có 1 đảng nên người đứng đầu đảng làm thủ tướng như ở Đức, hay làm chủ tịch nước đều không đảm bảo nguyên tắc cân bằng quyền lực, dễ dẫn đến độc đoán, độc tài. Với 1 đảng duy nhất, người đứng đầu đảng làm chủ tịch quốc hội tạo ra cân bằng quyền lực hơn cả. Các cấp chính quyền địa phương cũng nên tương tự như vậy.

Quốc hội chỉ có 9 ủy ban, ít hơn số bộ trong chính phủ. Ủy ban Kinh tế của quốc hội tương ứng với 6 bộ của chính phủ (Bộ Kế hoạch và Ðầu tư, Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Xây dựng, Ngân hàng Nhà nước), nhưng có bộ lại không tương ứng với ủy ban nào của quốc hội (Bộ Thông tin Truyền thông, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Bộ Nội vụ). Điều này ngược với ở Đức là các lĩnh vực này chính phủ không thành lập bộ nhưng quốc hội có các ủy ban riêng. Bên cạnh Ban Dân nguyện có Mặt trận tổ quốc làm nhiệm vụ tổng hợp ý kiến nhân dân và báo cáo tại các kỳ họp quốc hội.

Việc tăng số ủy ban ít nhất là tương ứng với số bộ trong chính phủ sẽ tạo điều kiện nâng cao hiệu quả hoạt động của quốc hội: ngoài phiên toàn thể, việc thảo luận nên diễn ra chủ yếu ở các ủy ban chuyên môn. Như vậy đại biểu quốc hội sẽ chuyên nghiệp hơn so với thảo luận theo đoàn đại biểu, tổ đại biểu gồm những người thuộc các lĩnh vực khác nhau theo cơ cấu.

- Thượng nghị viện: Cơ chế đại diện của chính quyền địa phương tại quốc hội là đặc biệt cần thiết trong phân bổ ngân sách và làm luật. Đoàn đại biểu quốc hội có thành phần và chức năng không giống thượng nghị viện Đức. Với hiến pháp hiện hành, có thể tách các lãnh đạo các tỉnh/thành phố trong quốc hội thành Nhóm lãnh đạo địa phương đóng vai trò tương tự như thượng nghị viện. Các văn bản liên quan đến ngân sách do chính phủ chuẩn bị được chuyển tới Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đồng thời tới Nhóm lãnh đạo địa phương để góp ý trước khi trình quốc hội thảo luận. Nhóm lãnh đạo địa phương vẫn tham gia vòng thảo luận chung ở Quốc hội. 

Đây là bước chuyển tiếp để thành lập trong tương lai (cần sửa hiến pháp) một cơ quan mới trong quốc hội, thực chất là tách quốc hội làm 2 viện: Viện gồm lãnh đạo UBND địa phương và Viện đại biểu chuyên trách (và một số ít đại biểu kiêm nhiệm khác). Khi đó thượng nghị viện nên gồm khoảng 100 người (số đại biểu hạ nghị viện khoảng 550 người). Số ghế trong thượng nghị viện được chia cho các chính quyền địa phương tỷ lệ với dân số, theo công thức 2 + căn bậc hai của dân số (đơn vị là triệu người), tối đa 7 ghế, tối thiểu 2 ghế cho mỗi địa phương.

- Phân bổ ngân sách cho đảng và các tổ chức chính trị - xã hội: Trong dự toán ngân sách nhà nước có dòng ngân sách riêng cho đảng và các tổ chức chính trị - xã hội (điều này nên áp dụng cho ngân sách địa phương). Nguyên tắc phân bổ kinh phí cho các tổ chức này không phân biệt với cơ quan nhà nước, mặc dù có sự khác biệt trong hoạt động (phát triển hội viên và tổ chức càng nhiều càng tốt). Khoán kinh phí và báo cáo tài chính hàng năm cho quốc hội, bao gồm thu chi và tài sản có, tài sản nợ của toàn hệ thống là hình thức giám sát tài chính tốt hơn so với chế độ quyết toán chứng từ như đối với cơ quan nhà nước.

 Nên quy định về đóng góp của đảng viên vẫn đang tại chức và huy động từ xã hội cho quỹ của các tổ chức chính trị - xã hội (hiện thường được sử dụng như mục đích từ thiện). Nhưng với vị trí lãnh đạo toàn diện của đảng thì không nên quy định huy động từ xã hội cho quỹ đảng để tránh lạm dụng. Từng bước áp dụng quy mô huy động từ xã hội của năm trước làm căn cứ phân bổ ngân sách cho năm dự toán: tốc độ tăng kinh phí ngân sách phụ thuộc vào tốc độ tăng huy động xã hội, cho đến khi 2 nguồn tương đương nhau. Các hội quần chúng từ quy mô nhất định có thể được ngân sách cấp theo nguyên tắc này.

Cơ quan hành pháp

Cơ chế trao cho thủ tướng quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm bộ trưởng ở Đức là phù hợp với chế độ thủ trưởng và thực tế Việt Nam (việc bổ nhiệm bộ trưởng chủ yếu do đảng quyết định, quốc hội bầu theo thủ tục). Khi đó, thủ tướng phải chịu trách nhiệm toàn bộ về công việc hành pháp trên cơ sở lựa chọn bộ trưởng. Tổ chức bộ máy chính phủ, phân công nhiệm vụ giữa các bộ, ngành nên trao cho thủ tướng, còn bộ máy của bộ nên trao cho bộ trưởng. Nhờ đó sẽ khắc phục tình trạng chính quyền trung ương 2 cấp (chính phủ và các bộ). Cơ quan lập pháp không nên phân công nhiệm vụ cho các bộ, ngành bằng luật tổ chức chính phủ hay luật chuyên ngành, mà nên thuộc thẩm quyền thủ tướng. Ở địa phương tương tự trung ương.

Chính phủ Việt Nam có 4 phó thủ tướng, trong đó có 1 phó thủ tướng kiêm bộ trưởng (Bộ Ngoại giao), với 16 bộ, 4 cơ quan ngang bộ và 8 cơ quan thuộc Chính phủ. Tuy nhiên, các cấp hành pháp chỉ nên có 1 phó thủ trưởng kiêm trưởng một bộ phận để điều hành khi thủ trưởng vắng mặt; nếu nhiều hơn sẽ làm nảy sinh thêm trên thực tế 1 cấp quản lý.

Mặt khác, nên hợp nhất Thanh tra Chính phủ với Ủy ban Kiểm tra trung ương thành cơ quan đảng vì bộ máy nhà nước đã có tư pháp và Kiểm toán Nhà nước. Bộ Thông tin Truyền thông nên hợp nhất với Ban Tuyên giáo, Ban Dân vận để trở thành cơ quan đảng. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Ủy ban Dân tộc, Ban Tôn giáo Chính phủ nên chuyển thành cơ quan quốc hội vì đây là những lĩnh vực do nhân dân tự làm tốt hơn Nhà nước. Việc hợp nhất Bộ Xây dựng và Bộ Giao thông Vận tải với những mảng nhiệm vụ chồng chéo, nhất là ở đô thị thành Bộ Giao thông, Xây dựng và Đô thị là phù hợp.

Ngoài ra, cần điều chỉnh chức năng nhiệm vụ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và Bộ Công Thương. Quản lý tài chính công nên theo nguyên tắc tách riêng nhiệm vụ kế toán và thủ quỹ như ở Đức (có Bộ Kinh tế - Công nghệ và Bộ Tài chính). Hai mảng nhiệm vụ chính của Bộ Kế hoạch và Đầu tư nên được điều chỉnh như sau: (1) Làm báo cáo định kỳ của chính phủ và tổng hợp chính sách phát triển và đầu tư ngân sách do các bộ trình: Văn phòng Chính phủ với chức năng điều phối bộ ngành và địa phương nên đảm nhiệm nhiệm vụ này. Việc phân bổ vốn đầu tư cho bộ ngành, địa phương do chính phủ chủ trì trình quốc hội quyết định. Bộ Tài chính thực hiện chức năng thủ quỹ nhà nước: quản lý ngân sách chi thường xuyên (thường không đột biến qua các năm), công sản, kho bạc, thuế, hải quan, dự trữ quốc gia và sàn giao dịch chứng khoán. (2) Quản lý doanh nghiệp, gồm (i) cấp phép đầu tư và đăng ký doanh nghiệp: chuyển cho Bộ Kinh tế Phát triển, hình thành trên cơ sở Bộ Công Thương (bộ này cần xóa bỏ những bộ phận không phù hợp với kinh tế thị trường, trùng lắp với quản lý doanh nghiệp như quản lý thị trường); (ii) quản lý doanh nghiệp nhà nước: làm cơ sở cho Ủy ban Quản lý vốn và Tài sản nhà nước tại doanh nghiệp.

Thể chế liên bang và phân cấp trung ương-địa phương

Việt Nam áp dụng mô hình chính quyền tập trung đơn nhất nên các đặc thù của địa phương khó được đưa thành quy định chính thức (mất nhiều thời gian hoặc không được chấp nhận).

Với 63 tỉnh thành, nếu trao nhiều quyền hạn hơn cho địa phương thì bộ máy càng phình to, đẩy nhanh tình trạng cạnh tranh xuống đáy, trung ương càng khó kiểm soát địa phương. Quy mô chính quyền địa phương quá nhỏ thì không đủ lực để tự chủ hoạt động. Do vậy, nên hình thành khoảng 18 đơn vị hành chính trực thuộc trung ương (như một bang ở Đức), trong đó 3 thành phố lớn Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng là 3 đơn vị; mỗi đơn vị trong số 15 đơn vị còn lại được hợp nhất từ khoảng 5 tỉnh. Tên gọi giữ là cấp tỉnh như Hiến pháp quy định. Kinh nghiệm sáp nhập Hà nội và Hà Tây là một thí dụ hữu ích về các công việc cần triển khai.

Trước mắt, nên xác định 3 nhóm lĩnh vực chức năng nhiệm vụ theo phân cấp giữa trung ương với địa phương, với nguyên tắc phân cấp nguồn thu ngân sách của Việt Nam: hoàn toàn thuộc thẩm quyền trung ương, phân chia giữa trung ương – địa phương (trong đó có những lĩnh vực đặc thù: quy định của địa phương có hiệu lực cao hơn) và hoàn toàn thuộc thẩm quyền địa phương. Nên áp dụng tỷ lệ phân chia thuế thống nhất chung cho các địa phương. Tỷ lệ phân chia cụ thể cần được tính toán dựa trên số liệu của một vài năm qua, có thể là 60:40 nghiêng về trung ương.

Tư pháp

Việt Nam có thể tham khảo và học hỏi cấu trúc hệ thống tư pháp và việc thiết kế hệ thống tòa án của Đức: tách hệ thống tư pháp đơn nhất thành các nhánh phổ thông, hành chính, kinh tế, xã hội nhưng không hoàn toàn theo cấp hành chính; đứng đầu mỗi nhánh là một tòa án tối cao phụ trách lĩnh vực của mình. Các nhánh hoạt động song song và kiểm soát lẫn nhau.

Tóm lại, so sánh mô hình nhà nước Đức cho thấy, hệ thống liên bang của Đức với các nguyên tắc phân cấp trung ương-địa phương cần và có thể sớm áp dụng cho Việt Nam, nhất là cơ chế tài chính-thuế. Chế độ nghị viện có nhiều nội dung có thể áp dụng được ngay như tách đại biểu là lãnh đạo các địa phương thành nhóm hoạt động riêng, nhưng có những nội dung cần có thời gian nghiên cứu và thiết kế cho phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam, như: bầu cử, các cơ quan của quốc hội, quyền hạn của chính phủ, thủ tướng chính phủ, thành phần chính phủ, hệ thống tư pháp…/.

Tài liệu tham khảo

Nguyễn Huy Vũ (2017). Mô hình Nghị viện - Liên bang cho Việt Nam, Tạp chí Thời Đại Mới, tháng 9/2017

Nguyễn Huy Vũ (2017).  Những đề xuất cho cải cách thể chế trong ngắn hạn, truy cập từ http://www.viet-studies.net/kinhte/NguyenHuyVu_DeXuatCaiCach.pdf

Nguyễn Huy Vũ (2015). So Sánh Các Mô Hình Dân Chủ Dựa Trên Cơ Chế Đồng Thuận và Theo Đa Số, truy cập từ  http://www.tapchithoidai.org/ThoiDai33/201533NguyenHuyVu. Pdf

Linz, Juan J. (1990). “The Perils of Presidentialism”,Journal of Democracy, Volume 1, Number 1, pp. 51-69

https://de.wikipedia.org/wiki/Parteienfinanzierung_(Deutschland)

https://en.wikipedia.org/wiki/Party_finance_in_Germany#cite_note-17

https://www.gesetze-iminternet.de/englischgg/.

http://www.ipu.org/parline-e/reports/2122A.htm.

https://www.loc.gov/law/help/nationalparliaments/germany.php.

http://www.bundestag.de/en/.

http://www.gesetze-iminternet.de/Teillistetranslations.html.

https://www.bundeskanzlerin.de/Webs/BKin/EN.

http://www.bundesrat.de/EN/homepage/homepage-node.html.

http://www.bundespraesident.de/EN

Phan Thanh Hà - Nguyên Phó trưởng ban Kinh tế Vĩ mô, Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương; Nguyên vụ phó Vụ Tài chính tiền tệ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư
* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan