Cập nhật ngày 15/04/2013 - 23:22:56

           

Sửa đổi Luật Đất đai: Cần một tầm nhìn xa

- Xây dựng pháp luật đất đai là việc cần phải làm rất thận trọng, khi tham nhũng trong quản lý đất đai và khiếu kiện của dân về đất đai vẫn đang ở mức rất "nóng"... Hơn nữa, việc quyết định áp dụng cơ chế kế hoạch hóa tập trung trong chuyển dịch đất đai lại càng làm cho nguy cơ tham nhũng và khiếu kiện tăng lên rất cao. Bài viết phân tích một số vấn đề trong Dự thảo Luật Đất đai và đưa ra một vài kiến nghị.

Thời hạn và hạn điền đối với đất nông nghiệp        

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi có 2 thay đổi theo hướng tích cực đối với mục tiêu tạo ổn định cho nông dân trong sử dụng đất nông nghiệp:

+  Thời hạn sử dụng đất được giao đối với đất sản xuất nông nghiệp trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối nâng từ 20 năm lên thành 50 năm giống như đất sản xuất nông nghiệp trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất; thời hạn thuê đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng không quá 50 năm.

Khi hết thời hạn, người sử dụng đất được Nhà nước xem xét gia hạn sử dụng, nhưng không quá thời hạn quy định nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng, chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng và việc sử dụng đất đó phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt.

+ Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp không quá 10 lần hạn mức giao đất của Nhà nước và do Chính phủ quy định phù hợp với từng địa phương và từng thời kỳ. Vấn đề đặt ra là thời hạn và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp là bao nhiêu thì phù hợp với mục tiêu tạo điều kiện cho nông dân yên tâm đầu tư nhằm tạo động lực mới cho phát triển nông nghiệp? Làm gì khi hết thời hạn sử dụng đất sản xuất nông nghiệp, vì cơ chế "Nhà nước xem xét gia hạn sử dụng đất" luôn gắn với nguy cơ tham nhũng? Giải quyết tình trạng có một số người có đất, nhưng cho thuê hoặc sử dụng cầm chừng (không hiệu quả), nhưng có một số người không có đất sản xuất như thế nào?

Từ thực tế áp dụng pháp luật và ý kiến của đa số nông dân, có thể thấy cần phải giải quyết song hành 3 vấn đề: (1) hướng tới sử dụng đất ổn định, lâu dài để tạo yên tâm hoàn toàn cho những nông dân thực sự làm nông nghiệp, nếu cần có thời hạn thì khi hết thời hạn cũng được đương nhiên tiếp tục sử dụng khi thỏa mãn các tiêu chí về sử dụng đất có hiệu quả và không vi phạm pháp luật theo quy định rõ ràng của pháp luật (không cần thủ tục cho phép của chính quyền); (2) phải có cách thức giải quyết kịp thời những người có đất mà thực hiện phát canh thu tô, sử dụng đất không hiệu quả để tạo điều kiện có thể tiếp cận đất đai cho những nông dân không có đất; (3) không cần quy định hạn mức diện tích nhận chuyển quyền mà chỉ nên quy định hạn mức diện tích tính thuế.

Mặt khác, Luật Đất đai cần thu hẹp phạm vi thực hiện quyền cho thuê đất nông nghiệp nhằm lợi dụng quyền này vào hình thức phát canh thu tô. Quyền cho thuê đất chỉ được thực hiện với những nông dân không còn sức khỏe để trực tiếp sử dụng đất hoặc cho thuê đối với các dự án đầu tư đã được phê duyệt.  

 Quyền của Nhà nước đối với đất đai   

Qua quá trình lấy ý kiến của dân và ý kiến chuyên gia tại các hội thảo, có thể thấy cần tiếp tục đổi mới theo hướng như sau:

+ Về nguyên tắc, sự tác động của Nhà nước vào đất đai cần để ở 1 cấp vì môi trường đất đai, cần bảo đảm tính liên tục, thống nhất. Ở hầu hết, các nước đều áp dụng nguyên tắc này. Hơn nữa, trên thực tế Việt Nam vi phạm pháp luật đất đai ở cấp huyện là rất đáng kể. Ở nước ta, Luật Đất đai 1993 trao thẩm quyền quyết định đối với đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân cho Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện. Đến nay, việc giao đất này đã xong và công việc về giao đất nông nghiệp, đất ở cho hộ gia đình, cá nhân có khối lượng không đáng kể. Việc trao thẩm quyền cho một cấp là cấp tỉnh là cần thiết. Nhưng do giao thông ở các khu vực nông thôn còn hạn chế nên việc tập trung thẩm quyền về một cấp tỉnh cũng gây khó khăn cho dân.

Luật Đất đai sửa đổi cần quy định các thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện thẩm quyền một cấp thành phố đối với các quyết định về đất đai; các tỉnh vẫn tiếp tục trao thẩm quyền cho cả cấp tỉnh và cấp huyện như hiện hành.

+ Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi trao thẩm quyền cho cá nhân lãnh đạo, thay vì trao cho cơ quan của cấp có thẩm quyền. Như vậy để tạo ra nguy cơ tham nhũng từ việc tập trung quyền lực quá lớn vào cá nhân, mà chưa có biện pháp hữu hiệu để kiểm soát quyền lực. Việc trao thẩm quyền cho cá nhân có thể chấp nhận được, nhưng phải được kiểm soát tốt thông qua hệ thống giám sát - đánh giá hoạt động hiệu quả.

+ Vấn đề kiểm soát việc thực hiện của cấp có thẩm quyền cần được đặt ra như một trọng tâm trong Luật Đất đai sửa đổi.

+ Việc thay thuật ngữ "Nhà nước thu hồi đất" bằng thuật ngữ "Nhà nước trưng mua quyền sử dụng đất" mặc dù chỉ mang tính hình thức nhưng lại cần thiết vì làm cho xã hội ta văn minh hơn. Để thống nhất với Hiến pháp, cần quy định thẩm quyền thu hồi đất của Nhà nước chỉ được áp dụng trong các trường hợp cần đất để sử dụng vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh.

+ Hiện nay, Dự thảo có quy định hạn chế quyền chuyển nhượng của đồng bào các dân tộc thiểu số đối với đất được giao lần thứ hai không thu tiền sử dụng đất (không được chuyển nhượng trong vòng 10 năm). Quy định này có tính hợp lý về chế tài, nhưng lại tạo ra hình thức hạn chế quyền của đồng bào dân tộc thiểu số. Để giải quyết vấn đề không cho chuyển nhượng, Luật Đất đai cần quy định về cơ chế Nhà nước giao đất sản xuất nông nghiệp, đất rừng sản xuất cho cộng đồng các dân tộc thiểu số để sử dụng theo luật tục của cộng đồng. 

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất   

Dự thảo Luật Đất đai đã có nhiều đổi mới quan trọng về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mà chủ yếu là đã chuyển từ quy hoạch theo diện tích loại đất sang quy hoạch theo phân vùng sử dụng đất. Nhiều quy định khác như về sự tham gia của người dân vào lập quy hoạch đã được đề cập, nhưng chưa đủ mức cụ thể.

Để tiếp tục đổi mới, cần cụ thể hóa các vấn đề sau đây:

+ Cần chỉ rõ mối quan hệ giữa quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng (gồm cả quy hoạch đô thị). Tất nhiên, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội là bước đi trước, sau đó là quy hoạch sử dụng đất chỉ ra các vùng sử dụng đất cụ thể và cuối cùng là quy hoạch xây dựng chi tiết hóa các vùng sử dụng đất đó.

+ Đối với sự tham gia của người dân vào lập quy hoạch sử dụng đất, cần quy định cụ thể các phương thức lấy ý kiến của dân vào từng cấp quy hoạch. Đối với cấp quốc gia và cấp tỉnh thì chỉ cần công khai và tiếp nhận ý kiến đóng góp của dân, đối với cấp huyện thì cần phổ biến cụ thể nội dung quy hoạch đến từng địa bàn cơ sở để lấy ý kiến theo hướng tạo đồng thuận cao nhất.

+ Luật Đất đai cần cụ thể hóa 3 tiêu chí hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và hiệu quả môi trường để đánh giá được theo định lượng các phương án quy hoạch. Trên cơ sở này mới có thể tích hợp các vấn đề xã hội và môi trường vào bài toán quy hoạch sử dụng đất.

Định giá đất   

Luật Đất đai năm 2003 đã có nhiều đổi mới quan trọng, trong đó trọng tâm là đổi mới hệ thống tài chính đất đai cho phù hợp với cơ chế thị trường trong hoàn cảnh thực hiện hội nhập kinh tế quốc tế. Công cụ tài chính đất đai được xây dựng lại, bao gồm:

+  Hệ thống tài chính đất đai được xác định bao gồm giá đất và thuế đất nhằm điều chỉnh các mối quan hệ có liên quan đến đất đai trong cơ chế thị trường.

+ Giá đất do Nhà nước quy định được xác định theo 3 nguyên tắc bao gồm: (1) sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; (2) các thửa đất liền kề nhau, có cùng điều kiện (tự nhiên, kinh tế, xã hội, kết cấu hạ tầng, mục đích sử dụng hiện tại, mục đích sử dụng theo quy hoạch) thì mức giá như nhau; (3) đất tại khu vực giáp ranh giữa các địa phương cấp tỉnh có điều kiện như nhau thì mức giá như nhau.

+ Trách nhiệm xác định giá đất do Nhà nước quy định.

+ Giá đất do Nhà nước quy định được áp dụng để tính giá trị tài sản là quyền sử dụng đất (thực chất là giá trị đất đai) trong tất cả các trường hợp có liên quan tới mối quan hệ giữa Nhà nước với tổ chức, công dân về đất đai.

Trong các quy định như trên, có những quy định được thực tế xác nhận là hoàn toàn phù hợp, nhưng cũng có những quy định không phù hợp hoặc chưa được thực thi trên thực tế. Sửa đổi Luật Đất đai đang triển khai hiện nay có nhiệm vụ khắc phục mọi nhược điểm về định giá đất:

           Thứ nhất, giá đất hình thành trên thị trường là một quy luật tất yếu, đó là giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy luật cung - cầu khách quan trên thị trường. Việc Nhà nước quy định hoặc quyết định giá đất phù hợp giá đất trên thị trường trong Luật Đất đai 2003 là một bước đổi mới tiến bộ đáng kể, tạo ra một ngữ cảnh không có nguy cơ tham nhũng, một môi trường hoạt động kinh tế bình đẳng. Thực tế, hệ thống pháp luật về quản lý giá đất vẫn còn những khoảng hở và việc thực thi pháp luật không đúng tại các địa phương chính là nguyên nhân của những bất cập hiện nay.

           Thứ hai, Chính phủ đã quy định 4 trường hợp mà UBND cấp tỉnh phải quyết định giá đất cho phù hợp thị trường, nhưng chưa có hành lang pháp lý đối với quá trình hình thành quyết định giá đất phù hợp thị trường. Cụ thể là chưa có quy định về trình tự, thủ tục định giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường, cơ quan nào có thẩm quyền quyết định giá đất, cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về giá đất và cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về giá đất. Đây chính là các khoảng hở của pháp luật, gây nên tình trạng thực hiện bồi thường giải phóng mặt bằng kéo dài, làm tổn hại về kinh tế trong quá trình đầu tư phát triển, làm mất tính hấp dẫn của môi trường đầu tư vào Việt Nam, làm tăng lượng khiếu kiện của dân về giá đất.

           Thứ ba, hoạt động cung cấp dịch vụ định giá đất phát triển khá mạnh trong thời gian gần đây, nhưng chưa có hành lang pháp lý để quản lý thống nhất. Hiện nay, Bộ Xây dựng và Bộ Tài chính cùng có thẩm quyền quản lý dịch vụ này theo những khung pháp luật khác nhau và các quy định cụ thể khác nhau.

           Thứ tư, giá đất trên thị trường ở Việt Nam thường không được ghi nhận trên các giấy tờ chính thức. Trên hợp đồng chuyển nhượng, giá đất chỉ ghi khoảng 1/10 giá thực đã thống nhất giữa các bên tham gia giao dịch.

           Thứ năm, giá đất ở Việt Nam quá cao so với giá các hàng hóa khác. Đây là hoàn cảnh rất bất lợi cho phát triển kinh tế, chuyển dịch đất đai phục vụ công nghiệp hóa, đô thị hóa và giải quyết nhà ở cho người lao động. Nhà nước hiện nay sử dụng chính sách quy định giá đất thấp để giải quyết khó khăn về giá đất cao, không áp dụng các chính sách điều tiết khác như tác động vào quan hệ cung - cầu hoặc đánh thuế hợp lý. Luật thuế có liên quan tới đất đai thường được xem xét riêng biệt, không gắn với pháp luật đất đai nên tạo ra nhiều bất cập trong chính sách thuế.

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hầu như giữ nguyên các quy định về định giá đất theo pháp luật đất đai hiện hành. Điều đổi mới đáng kể là đưa ra quy định về khung giá đất của Chính phủ gồm giá đất trên ranh giới các địa phương cấp tỉnh. Về lý thuyết là tốt, nhưng chưa chắc đã thực hiện được trên thực tế.

Từ những thảo luận về định giá đất vừa qua cũng như từ kinh nghiệm quốc tế, có thể đặt ra việc đổi mới khung pháp luật về quản lý giá đất cần tập trung vào một số điểm sau:

+ Sự thừa nhận của pháp luật đối với giá đất trên thị trường

Sự tồn tại của giá đất trên thị trường là một yếu tố khách quan. Pháp luật đã thừa nhận quyền chuyển nhượng đất đai trên thị trường, thì cũng phải thừa nhận giá đất gắn với chuyển nhượng đó. Vấn đề phức tạp hơn là làm sao để giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp thị trường khi giá đất trên thị trường có nhiều biến động theo cả không gian và thời gian. Để làm việc này, cần một hành lang pháp lý để buộc giá đất trên thị trường phải xuất hiện trên các hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Trong hoàn cảnh Việt Nam hiện nay, quyền này chỉ nên áp dụng tại các đô thị phát triển (loại 3 trở lên) và vùng quy hoạch thành đô thị phát triển để tránh đi các phức tạp trong triển khai tại những nơi dân trí còn thấp.

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã có quy định này, nhưng bản lấy ý kiến của dân lại không có. Cần đưa quy định này trở lại và có thêm quy định tiếp về phạm vi áp dụng.   

+ Sự hình thành giá đất của Nhà nước và phạm vi áp dụng

Theo pháp luật hiện hành, giá đất của Nhà nước được áp dụng trong tất cả các trường hợp có liên quan tới tài chính đất đai. Nhưng do thực tế giá đất của Nhà nước thấp hơn rất nhiều so với giá đất trên thị trường nên Chính phủ phải quy định về việc UBND cấp tỉnh phải quyết định giá đất cho phù hợp thị trường trong 4 trường hợp đã nói trên. Tiếp thu thực tế quản lý này, Luật Đất đai cần quy định giá đất của Nhà nước chỉ được áp dụng để tính các loại thuế, phí, mức phạt hành chính có liên quan tới đất đai, giá trị bồi thường khi gây tổn hại cho Nhà nước về đất đai; các trường hợp khác đều phải định giá đất cụ thể tại thời điểm thực hiện. Về nguyên tắc, nên đặt phạm vi áp dụng giá đất của Nhà nước bao gồm các trường hợp mà giá đất đó thấp hơn giá thực tế trên thị trường không gây nguy cơ tham nhũng và nguy cơ khiếu kiện của dân.

            + Hành lang pháp lý đối với việc định giá đất phù hợp thị trường trong những trường hợp không áp dụng giá đất do Nhà nước quy định 

Hiện nay, Chính phủ đã quy định 4 phương pháp định giá đất: phương pháp thu nhập, so sánh, thặng dư và phương pháp chiết trừ. Bộ Tài chính đã ban hành Tiêu chuẩn quốc gia về định giá đã quy định thêm 2 phương pháp định giá nữa là phương pháp chi phí và phương pháp lợi nhuận. Đồng thời đã quy định thêm phần hỗ trợ (lớn hơn phần được bồi thường) đối với nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp nhưng nhiều người bị thu hồi đất nông nghiệp vẫn chưa hài lòng. Mặt khác, trên thực tế đang có nhiều phương pháp định giá mới (dưới dạng cải tiến các phương pháp định giá hiện hành) sẽ khó có thể được áp dụng vào thực tế. Ở hầu hết các nước, pháp luật có quy định trên nguyên tắc giao cho Hiệp hội định giá quy định chuẩn định giá, bao gồm cả phương pháp định giá sao cho phù hợp chuẩn quốc tế hoặc chuẩn khu vực. Hiện nay, Việt Nam chưa quen với cơ chế giao cho các hiệp hội nghề nghiệp có thẩm quyền quyết định về tiêu chuẩn nghề nghiệp, các thẩm quyền này vẫn giao cho cơ quan hành chính của Nhà nước.

Vấn đề tiếp theo cần quan tâm là hoàn chỉnh hệ thống khung pháp luật cho hoạt động cung cấp dịch vụ định giá đất. Hiện nay, dịch vụ định giá đất đai và bất động sản do các trung tâm định giá thuộc Bộ Tài chính, Sở Tài chính và các doanh nghiệp được phép hành nghề định giá thực hiện. Các doanh nghiệp được phép hành nghề định giá khi có đủ số lượng định giá viên được cấp phép hành nghề (theo quy định của Bộ Tài chính là 3 định giá viên, theo quy định của Bộ Xây dựng là 2 định giá viên).

Hiện nay, cơ quan có thẩm quyền ban hành các quyết định cuối cùng về giá đất là UBND cấp tỉnh, kể cả trường hợp có tranh chấp hoặc khiếu nại về giá đất. Đây là một cơ chế không tạo được tính hợp lý, trung lập, khách quan và công bằng trong định giá đất, các cơ quan hành chính thường nghiêng về quyền lợi của Nhà nước hơn là nghiêng về quyền lợi của người bị thu hồi đất, trong đó chủ yếu là người dân, thiệt thòi nhiều nhất là nông dân đối với đất nông nghiệp.  

 

 

GS, TSKH. Đặng Hùng Võ

* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan