Cập nhật ngày 01/11/2013 - 21:06:32

           

Tám bất cập trong đầu tư công tại Việt Nam

- Với hình ảnh “nhà nghèo lãng phí”, báo chí luôn gắn đầu tư công với cụm từ “dàn trải và kém hiệu quả”. Vậy đâu là bất cập khiến đầu tư công lại có “nhiều tội” đến thế?

1. Tốc độ chuyển dịch cơ cấu đầu tư còn chậm và bất hợp lý. Về nguyên tắc, để hiệu quả, đầu tư công chỉ nên tập trung vào việc phân bổ các nguồn lực trong xã hội cho các lĩnh vực, mà cơ chế thị trường không thể hoạt động, hoặc hoạt động không hiệu quả. Song trên thực tế, kể từ năm 2000, nguồn vốn đầu tư công tại Việt Nam được phân bổ trên hầu hết các lĩnh vực, ngành nghề trong nền kinh tế. Điều đáng nói là, nguồn vốn đầu tư công được phân bổ cho lĩnh vực kinh tế chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vốn đầu tư. Cụ thể, theo Tổng cục Thống kê, tỷ lệ tổng đầu tư trên GDP đã giảm từ mức bình quân 42,5% trong giai đoạn 2005-2010 xuống còn 34,6% năm 2011 và 33,5% năm 2012. Trong đó, tỷ trọng đầu tư công trong tổng đầu tư đã giảm từ mức  43,5%-53,4% trong giai đoạn 2001-2010 xuống còn 41,1%-42,1% trong năm 2011 - 2012.

Tuy nhiên, theo TS. Nguyễn Xuân Thành (Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright), tỷ trọng nguồn vốn giảm mạnh nhất là vốn đầu tư từ lợi nhuận giữ lại của doanh nghiệp nhà nước, trong khi đó, vốn tín dụng nhà nước vẫn tăng mạnh. Vốn tín dụng nhà nước năm 2012 đã chiếm tới 1/3 tổng vốn đầu tư công, trong khi tỷ lệ này chỉ là 1/5 vào năm 2005.
Nhìn vào Niên giám Thống kê Việt Nam năm 2010, sẽ thấy cơ cấu vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước có sự bất cập. Trong tổng số vốn là 316.285 tỷ đồng, thì số vốn dành cho phát triển kinh tế chiếm tới 77,1%. Còn số vốn đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội, liên quan trực tiếp tới phát triển con người lại có chiều hướng giảm, từ 18,6% năm 2000 xuống còn 15,2% năm 2010. Những con số này thể hiện rõ chính sách tập trung đầu tư phát triển kinh tế và tiết giảm đầu tư cho xã hội. Đây là một xu thế không hợp quy luật.

 

Điểm bất hợp lý là nhiều ngành quan trọng của đất nước và là tiền đề cho sự phát triển bền vững chiếm tỷ trọng thấp trong nguồn vốn đầu tư. Điển hình là: giáo dục và đào tạo chỉ chiếm 4,28%; khoa học, công nghệ chiếm 1,17% tổng vốn đầu tư năm 2011. Ngược lại, những ngành có khả năng gây nhiều thiệt hại về môi trường lại chiếm tỷ trọng lớn trong nguồn vốn đầu tư của nhà nước, như ngành khai thác mỏ chiếm từ 6%-9% trong tổng vốn đầu tư năm 2011 (Nguyễn Văn Tuấn, 2013).

2. Công tác quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng còn nhiều bất cập, thiếu sự đồng bộ gây ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư các dự án công ở Việt Nam. Hiện nay, công tác quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội còn yếu kém, phương pháp quy hoạch chưa bài bản và sự phối hợp thiếu chặt chẽ, không ăn khớp giữa các cấp, các ngành và mức độ tham gia hạn chế của các tổ chức xã hội, các nhà khoa học và cộng đồng dân cư trong việc lập quy hoạch đã làm giảm tính khả thi của quy hoạch, gây ra tình trạng sử dụng lãng phí các nguồn lực của xã hội xảy ra khá phổ biến.

Điển hình như ở ngành giao thông vận tải, việc bố trí nhiều sân bay, bến cảng gần nhau, mà chưa tính hết sự gắn kết trong việc khai thác hiệu quả tổng hợp, kết cấu hạ tầng hiện có chưa phù hợp với khả năng phát triển kinh tế và nguồn vốn đầu tư của thời điểm đầu tư, dẫn đến nhiều đoạn đường, cảng biển, cảng sông, sân bay khai thác chưa hiệu quả.

3. Việc phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước còn dàn trải, số vốn bình quân phân bổ cho các dự án hàng năm thấp. Việc phân bổ dàn trải, nguồn vốn chung có ít, trong lúc phải đầu tư cho rất nhiều các dự án, chương trình dẫn tới tình trạng chậm tiến độ kéo dài, chậm đưa vào sử dụng, làm gia tăng chi phí đầu tư. Nguyên nhân một phần cũng là do việc phân cấp quá triệt để cho các địa phương, trong khi Bộ Kế hoạch và Đầu tư lại không giám sát được hết.

Thực tế đó cộng hưởng với chủ nghĩa thành tích, hội chứng nhiệm kỳ, xin - cho, ban phát và địa phương chủ nghĩa… đã làm chệch mục tiêu tốt đẹp, mà chủ trương phân cấp đã kỳ vọng. Từ 2006 đến nay, phần lớn dự án đầu tư công đều được phân cấp cho ngành và địa phương, nhưng nguồn vốn đều được ghi là “xin vốn từ ngân sách trung ương”. Hệ quả là các dự án do các địa phương quyết định quá nhiều, nhưng nguồn vốn đầu  tư  từ ngân sách lại hạn hẹp và bị dàn trải. Năm 2000 vốn đầu tư phân cho Trung ương và địa phương theo tỷ lệ 60/40. Nhưng, tỷ lệ này đang có xu hướng giảm dần tỷ trọng vốn cấp Trung ương, tăng tỷ trọng vốn cấp địa phương, năm 2011, tỷ trọng vốn trung ương/địa phương là 43,5/56,5 (Võ Đại Lược, 2012).

Hơn nữa, cơ cấu đầu tư theo vùng, miền còn chưa hợp lý. Nhiều địa phương có xu hướng muốn hướng đến một cơ cấu đầu tư tương tự nhau, hơn là hình thành một cơ cấu đầu tư nhằm phát huy lợi thế so sánh của từng địa phương. Chính vì vậy, khi đề cập tới vấn đề phân cấp quản lý trong đầu tư công tại một hội thảo, TSKH. Võ Đại Lược đã ví von, với những quy định hiện hành, thì Việt Nam đang có tới 63 nền kinh tế tỉnh, thành và 1 nền kinh tế toàn quốc. Và như vậy, tỉnh nào cũng phấn đấu trở thành những nền kinh tế công nghiệp, có các khu cụm công nghiệp, có sân bay, bến cảng, trường đại học riêng... không chồng chéo, lãng phí nguồn lực mới là chuyện lạ!

4. Quan niệm về đầu tư công vẫn có sự lệch lạc. Đầu tư công được xác định là đầu tư từ nguồn vốn nhà nước cho cả các hoạt động kinh doanh và hoạt động không vì lợi nhuận. Chưa tách biệt rõ ràng giữa mục tiêu kinh doanh và mục tiêu xã hội của hoạt động đầu tư tại các doanh nghiệp nhà nước. Vì vậy, dẫn đến đánh giá hiệu quả đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước, các tổng công ty, các tập đoàn kinh tế nhà nước vẫn còn mập mờ, thiếu minh bạch và không có tính thuyết phục.

5. Cơ chế giám sát, kiểm tra thực hiện đầu tư công chưa được chú trọng đúng mức. Tuy đã thực hiện phân cấp mạnh trong cơ chế quản lý vốn đầu tư, song chế độ thông tin báo cáo, kiểm tra, giám sát trong một số khâu chưa được điều chỉnh tương xứng, nên công tác thống kê, tổng hợp, đánh giá gặp nhiều khó khăn. Công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán của các cơ quan nhà nước chưa thường xuyên, chưa liên tục, hiệu quả công tác giám sát còn thấp.

Tại một số nước tiên tiến như Vương quốc Anh, Hàn Quốc, Chi Lê, việc kiểm tra, đánh giá hoàn thành dự án được thực hiện thông qua chính sách hậu kiểm. Ở Chi Lê và Hàn Quốc, quan chức giữ vai trò lớn trong việc kiểm tra tài sản hoàn thành so với kế hoạch dự án. Tại Ireland và Vương quốc Anh, việc đánh giá hoàn thành dự án là đánh giá tác động của dự án đầu tư dựa trên kết quả đầu ra. Tại các quốc gia này, các dự án đầu tư đều phải được kiểm toán. 

Ở Trung Quốc, việc tổ chức giám sát các dự án đầu tư công được thực hiện thông qua nhiều cấp, nhiều vòng giám sát khác nhau. Mục đích giám sát đầu tư của cơ quan chính phủ là đảm bảo đầu tư đúng mục đích, đúng dự án, đúng quy định và có hiệu quả. Cơ quan có dự án phải bố trí người thực hiện giám sát dự án thường xuyên theo quy định của pháp luật. 

6. Quá trình quản lý dự án đầu tư công, từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư cho đến giai đoạn kết thúc xây dựng, đưa dự án vào vận hành thực sự chưa hiệu quả. Cụ thể, quá trình phê duyệt quyết định dự án gắn liền với việc bố trí vốn cho dự án, nhưng thực tế hiện nay các ngành và địa phương quyết định về dự án đầu tư còn vốn, thì ghi là vốn ngân sách và xin từ Trung ương. Tình trạng này dẫn đến các dự án đều được phê duyệt, nhưng không có vốn hoặc thiếu vốn để triển khai.

Tại các nước khác, như Trung Quốc, tất cả các dự án đầu tư công đều phải nằm trong quy hoạch đã dược duyệt mới được chuẩn bị đầu tư. Các bộ, ngành, địa phương căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã được duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục các dự án đầu tư (bằng vốn của ngân sách nhà nước và vốn đầu tư của xã hội). Trung Quốc rất coi trọng khâu chủ trương đầu tư dự án. Tất cả các dự án đầu tư công đều phải lập báo cáo đề xuất dự án, kể cả các dự án đã có trong quy hoạch đã được phê duyệt. Việc điều chỉnh dự án (điều chỉnh mục tiêu đầu tư, quy mô đầu tư dự án, tổng mức đầu tư) nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt phải được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch đó. 

Trong khi đó, khâu chủ trương đầu tư lại rất nhạy cảm với các hành vi lobby, đưa và nhận hối lộ, làm chệch hướng dẫn đến hậu quả lâu dài, nặng nề… vẫn chưa được hóa giải ở Việt Nam.

7. Bất cập trong lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình. Các quy định chi phí tư vấn đầu tư xây dựng, trong đó gồm cả chi phí thẩm tra tính hiệu quả, tính khả thi của dự án và chi phí thẩm tra tổng mức đầu tư là không hợp lý. Điều này dẫn đến hậu quả là:

- Công trình xây dựng xong đưa vào sử dụng không đạt hiệu quả kinh tế xã hội, thậm chí không có hiệu quả (nhà máy không có đủ nguyên liệu, chợ không có người họp, cảng không khai thác hết công suất...).

- Công trình xây dựng với chi phí quá cao dẫn đến giá thành sản phẩm cao, không đủ sức cạnh tranh, hoạt động cầm chừng càng sản xuất càng lỗ.

8. Hiệu quả đầu tư công thấp đến mức báo động, với chỉ số ICOR tăng mạnh trong giai đoạn 1991-2009. Nếu như trong giai đoạn 1991-1995, hệ số ICOR là 3,5 thì đến giai đoạn 2007-2008, hệ số này là 6,15; năm 2009, hệ số ICOR tăng vọt lên 8; năm 2010, hệ số này giảm xuống còn 6,2, nhưng vẫn còn cao hơn nhiều so với khuyến cáo của World Bank. So sánh với các nước trong khu vực, ICOR của Việt Nam gần gấp đôi, có nghĩa là hiệu suất đầu tư chỉ bằng một nửa (Vũ Tuấn Anh, Nguyễn Quang Thái, 2012).

  Tài liệu tham khảo:

1. Vũ Tuấn Anh, Nguyễn Quang Thái (2012). Đầu tư công thực trạng và tái cơ cấu, Nxb Từ điển Bách Khoa, Hà Nội

2. Võ Đại Lược (2012). Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý đầu tư công trong quá trình tái cấu trúc, tham luận tại Hội thảo Tái cấu trúc đầu tư công và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội, ngày 3/5/2012

3. Nguyễn Văn Tuấn (2013). Đổi mới cơ cấu vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 13, tháng 7/2013

4. Xem thêm: Đỗ Thị Phương Lan (2013). Nhìn lại bức tranh đầu tư công Việt Nam giai đoạn 2000-2012, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 19, tháng 10/2013

ThS. Phạm Hồng Biên

Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 20/2013

* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan