Cập nhật ngày 29/10/2013 - 21:18:51

           

Giám sát tập đoàn kinh tế nhà nước: Cần những giải pháp mạnh!

- Từ năm 2005, tập đoàn kinh tế (TĐKT) nhà nước đã ra đời bằng chủ trương thí điểm, với kỳ vọng trở thành “quả đấm thép” của nền kinh tế Việt Nam. Tuy nhiên, đến nay, nhiều “quả đấm thép” đã tan chảy, khiến kỳ vọng trở thành… thất vọng. Nguyên nhân chủ yếu là do công tác giám sát của Nhà nước đối với các TĐKT còn nhiều bất cập cần được giải quyết.

TĐKT nhà nước: Anh là ai?

Ngày 7/3/1994, Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 90 và 91 thành lập các tổng công ty nhà nước (sau đó dẫn tới sự ra đời các tổng công ty 90, 91), nhưng phải đến năm 2005, thì một số tổng công ty được tổ chức thành TĐKT. Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam là doanh nghiệp đầu tiên được “khai sinh” và đến năm 2012, cả nước có 13 TĐKT và 96 tổng công ty nhà nước hoạt động theo mô hình công ty mẹ - con.

Nghị định 101/2009/NĐ-CP về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKT nhà nước của Chính phủ, ban hành ngày 5/11/2009 xác định: “TĐKT nhà nước thành lập theo Nghị định này là nhóm công ty có quy mô lớn liên kết dưới hình thức công ty mẹ - công ty con và các hình thức khác, tạo thành tổ hợp các doanh nghiệp gắn bó chặt chẽ và lâu dài với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác”. Theo đó, TĐKT nhà nước bao gồm: công ty mẹ (gọi tắt là doanh nghiệp cấp I) do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc giữ quyền chi phối theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ; công ty con của doanh nghiệp cấp I (gọi tắt là doanh nghiệp cấp II) do doanh nghiệp cấp I giữ quyền chi phối; được tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên trở lên, tổng công ty theo hình thức công ty mẹ - công ty con, công ty liên doanh (trong trường hợp chưa đăng ký lại theo Luật Doanh nghiệp), công ty con ở nước ngoài. Ngoài ra, có công ty con của doanh nghiệp cấp II và các cấp tiếp theo; các doanh nghiệp liên kết của tập đoàn…

Các TĐKT ở Việt Nam được hình thành chủ yếu từ việc chuyển đổi và tổ chức lại các tổng công ty nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. TĐKT hoạt động trong những ngành kinh tế mũi nhọn, những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế theo mục tiêu chiến lược phát triển của từng tập đoàn, mà tư nhân và các thành phần kinh tế khác khó có thể thực hiện được. TĐKT là một trong những công cụ điều hành kinh tế vĩ mô của Chính phủ.

Vì là công cụ điều hành kinh tế vĩ mô của Chính phủ, nên quan hệ giữa tập đoàn với bộ, ngành và Chính phủ khác hẳn các loại hình doanh nghiệp thông thường. Nhà nước là chủ sở hữu của TĐKT. Chính phủ thống nhất thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty mẹ và đối với phần vốn nhà nước tại TĐKT, Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập công ty mẹ, quyết định tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu công ty mẹ theo đề nghị của bộ quản lý ngành và ý kiến của các bộ, ngành có liên quan.

12 TĐKT nhà nước hiện hành

1. Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT)

2. Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam (Vinacomin)

3. Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (PetroVietnam)

4. Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN)

5. Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin)

6. Tập đoàn Dệt May Việt Nam (Vinatex)

7. Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam (VRG)

8. Tập đoàn Tài chính - Bảo hiểm Bảo Việt (Bảo Việt)

9. Tập đoàn Viễn thông Quân đội (Viettel)

10. Tập đoàn Công nghiệp Hóa chất Việt Nam (Vinachem)

11. Tập đoàn Phát triển Nhà và Đô thị Việt Nam (HUD Holdings)

12. Tập đoàn Công nghiệp Xây dựng Việt Nam (Sông Đà)

 

Thủ tướng Chính phủ quyết định bổ nhiệm thành viên hội đồng quản trị (HĐQT) tập đoàn; giao bộ quản lý ngành, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và HĐQT tập đoàn thực hiện một số quyền của chủ sở hữu theo pháp luật hiện hành, theo điều lệ tổ chức và hoạt động của từng tập đoàn.

Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư tại Hội nghị sơ kết mô hình TĐKT nhà nước, tổ chức ngày 9/12/2012, đã có 12 TĐKT nhà nước được thí điểm thành lập, trong đó có 11 tập đoàn do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quyết định thành lập; 1 tập đoàn được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án cổ phần hóa và thí điểm thành lập, ủy quyền cho Bộ Tài chính thành lập công ty mẹ.

Hiện nay, 11 TĐKT đang nắm giữ 30% tổng giá trị tài sản, 51% tổng vốn chủ sở hữu và gần 40% lao động của khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Nếu tính trong tổng số doanh nghiệp của toàn bộ nền kinh tế, 11 tập đoàn này chiếm tới 10% tổng giá trị tài sản; hơn 14% tổng số vốn chủ sở hữu và 7,6% lao động hợp đồng dài hạn.

Hầu hết các tập đoàn đều được xây dựng trên nền tảng của các tổng công ty 91 trước đây, chiếm vị trí thống lĩnh thị trường ở những ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế.

Nhiều bất cập trong công tác giám sát tập đoàn

Thời gian qua, giám sát đối với TĐKT nhà nước được thực hiện thông qua các phương thức: Chế độ báo cáo của HĐQT công ty mẹ; Thực hiện kiểm toán tại công ty mẹ và các đơn vị thành viên; Thực hiện chế độ báo cáo định kỳ và đột xuất của công ty mẹ; Hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá của các cơ quan theo quy định. Các phương thức này đã cho thấy nhiều bất cập. Cụ thể:

- Chưa có một hệ thống tiêu chí an toàn về mặt tài chính trong hoạt động sản xuất, kinh doanh để làm cơ sở cho giám sát, quản lý nhà nước tại các tập đoàn. Trước khi ban hành Nghị định số 09/2009/NĐ-CP, ngày 5/2/2009, không có văn bản pháp luật nào quy định hệ số an toàn vốn, tỷ lệ vốn và điều kiện được đầu tư vào các lĩnh vực rủi ro, như: chứng khoán, ngân hàng, bất động sản, quỹ đầu tư... Hệ quả là nhiều tập đoàn đi vay, hoặc chiếm dụng vốn quá lớn so với vốn chủ sở hữu, dẫn đến năng lực tài chính yếu kém. Không ít tập đoàn đầu tư quá nhiều vào các lĩnh vực rủi ro, trong khi đang rất thiếu vốn cho hoạt động sản xuất, kinh doanh chính, vừa làm giảm hiệu quả sử dụng vốn, tài sản nhà nước, vừa làm giảm năng lực thực hiện nhiệm vụ chính được Nhà nước giao. Điển hình là việc đầu tư vào bất động sản, chứng khoán gây thua lỗ lớn.

Tại Hội nghị Chính phủ với các TĐKT, tổng công ty nhà nước diễn ra ngày 16/1/2013, báo cáo của Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển doanh nghiệp Trung ương cho thấy, mức lỗ phát sinh của tất cả các tập đoàn, tổng công ty năm 2012 là 2.253 tỷ đồng, trong đó có một số doanh nghiệp lỗ liên tiếp 2 năm gần đây. Đáng lưu ý là có 10 tập đoàn, tổng công ty đến nay đã lỗ lũy kế 17.730 tỷ đồng. Tổng vốn chủ sở hữu của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là 735.293 tỷ đồng, tăng 1% so với năm 2011. 

Cũng theo báo cáo trên, tổng tài sản của các TĐKT nhà nước và tổng công ty năm 2012 là hơn 2,1 triệu tỷ đồng, tăng 2% so với năm 2011. Tổng nợ phải trả của các doanh nghiệp này là hơn 1,3 triệu tỷ đồng, hệ số nợ phải trả/vốn chủ sở hữu bình quân 1,82.

- Do địa vị pháp lý của TĐKT nhà nước được quy định trong Nghị định 101 quá cao, khiến nhiều bộ, ngành không thể “đụng” đến tập đoàn. Theo Nghị định 101, HĐQT các tập đoàn có từ 5-9 thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm hoặc thay thế, khen thưởng, kỷ luật theo đề nghị của bộ trưởng bộ quản lý ngành. Chủ tịch HĐQT có quyền quyết định đầu tư thành lập mới, tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu công ty con là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên với mức vốn điều lệ của mỗi công ty đến 50% tổng giá trị tài sản được ghi trong báo cáo tài chính gần nhất của công ty mẹ… Với địa vị như vậy, quyền hạn của chủ tịch HĐQT thậm chí còn vượt cả… Quốc hội, bởi nếu tổng giá trị tài sản tập đoàn, tổng công ty là 100 nghìn tỷ đồng, thì chủ tịch HĐQT được quyết đến 50%, tức 50 nghìn tỷ đồng, trong khi chỉ cần 35 nghìn tỷ đồng là thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Thực tế này khiến việc giám sát TĐKT trở nên khó khăn, với nhiều hàng rào vô hình của chính các cơ quan quản lý nhà nước.

- Sự chồng chéo không rõ ràng trong quy định về đại diện chủ sở hữu cũng khiến việc giám sát quản lý TĐKT trở nên khó khăn. Bộ trưởng, chủ tịch UBND cấp tỉnh là đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các DNNN do bộ, UBND cấp tỉnh quyết định thành lập; còn Bộ Tài chính thực hiện một số quyền, nghĩa vụ của đại diện chủ sở hữu DNNN; HĐQT là đại diện chủ sở hữu trực tiếp vốn nhà nước. Các tập đoàn được quyền chủ động sử dụng vốn Nhà nước giao, các loại vốn khác, các quỹ do các tập đoàn quản lý vào hoạt động sản xuất, kinh doanh; chịu trách nhiệm về bảo toàn, phát triển vốn, hiệu quả sử dụng vốn.

Trên thực tế, việc phân công, phân cấp thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với TĐKT còn những điểm chưa hợp lý, chưa rõ ràng, còn phân tán vai trò và trách nhiệm của các bộ, ngành, UBND trong quản lý, giám sát việc sử dụng vốn, tài sản tại các doanh nghiệp này.

Việc giám sát, đánh giá của chủ sở hữu trong thời gian qua chủ yếu căn cứ vào kết quả thực hiện so với kế hoạch do các TĐKT tự xây dựng và đăng ký, nên chưa phản ánh rõ được yêu cầu và đòi hỏi của chủ sở hữu nhà nước đối với các DNNN, dẫn đến nhiều cơ quan nhà nước còn gặp khó khăn trong việc nắm bắt một cách đầy đủ, kịp thời và chính xác thông tin về vốn, tài sản nhà nước và tình hình hoạt động tại các TĐKT. Điều này đã được nguyên Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Võ Hồng Phúc và sau này người tiền nhiệm của ông là Bộ trưởng Bùi Quang Vinh thừa nhận, việc tới kiểm tra hoặc lấy số liệu của các TĐKT là rất khó, thậm chí có đơn vị còn không tiếp cơ quan của Bộ này đến kiểm tra.

- Một số sai phạm trong quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước chỉ phát hiện sau thanh tra, kiểm tra tại các TĐKT hoặc có khiếu nại, tố cáo, hoặc qua báo chí phanh phui.

Cần những giải pháp mạnh và khả thi

Vừa qua, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 61/2013/NĐ-CP, ngày 25/6/2013 về Quy chế giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn nhà nước. TĐKT cũng nằm trong đối tượng điều chỉnh của văn bản này. So với những quy chế giám sát tài chính trước đó, như: Nghị định số 199/2004/NĐ-CP, Nghị định 09/2004/NĐ-CP…, quy chế mới này không giới hạn trong phạm vi giám sát tài chính, mà bao hàm cả việc đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính.

Tuy nhiên, vấn đề được khiến các chuyên gia và dư luận băng khoăn là về người giám sát. Theo Điều 5 của Quy chế quy định chủ thể giám sát, gồm: Bộ quản lý ngành với tư cách là chủ sở hữu; UBND cấp tỉnh với tư cách là chủ sở hữu và cơ quan quản lý tài chính doanh nghiệp. Song, điều đáng nói là quy định nêu rõ là cơ quan, nhưng thực tế, người thực hiện việc kiểm tra, giám sát không phải là "cơ quan" mà là những con người cụ thể. Hơn nữa, trước đây, đã có nhiều nghị định của Chính phủ về giám sát được ban hành. Song, chưa có một vụ bê bối về tài chính ở TĐKT nào được phát hiện qua kiểm tra, giám sát của các hệ thống này. Điển hình là những tiêu cực tại Tập đoàn Vinashin, Vinalines không phải do thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, mà là nhờ… kiện cáo và báo chí. Qua đó, việc nghi ngờ về khả năng giám sát bị chi phối bởi các nhóm lợi ích là hoàn toàn có thể xảy ra.

Bên cạnh đó, việc kiểm tra, giám sát như thế nào cũng là một vấn đề. Bởi, nội dung kiểm tra, giám sát được quy định tại quy chế đòi hỏi rất toàn diện, gồm: Giám sát việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; Giám sát việc bảo toàn và phát triển vốn của doanh nghiệp; Giám sát hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp; Giám sát việc thực hiện các chính sách đối với người lao động. Hơn nữa, hoạt động tài chính của các TĐKT lại vô cùng phức tạp. Những sai phạm được ngụy trang rất tinh vi. Vì vậy, nếu không có trình độ của một giám đốc tài chính hoặc một kế toán trưởng doanh nghiệp lâu năm, người thực thi việc kiểm tra, giám sát chắc cũng... "múa tay trong bị"! (Vũ Xuân Tiền, 2013).

Ngoài ra, việc tăng cường quy định các chế tài xử lý vi phạm và hình thức kỷ luật đối với các chủ thể khi vi phạm hoặc không hoàn thành nhiệm vụ giám sát tài chính của các TĐKT sẽ góp phần đảm bảo tính minh bạch, là cơ sở nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực thi chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản của nnhà nước tại các TĐKT.

Tài liệu tham khảo

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2012). Báo cáo tình hình hoạt động của các TĐKT nhà nước năm 2012

 2. Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển doanh nghiệp (2013). Báo cáo Tổng quan tình hình hoạt động và tái cơ cấu các TĐKT, tổng công ty nhà nước năm 2012, định hướng nhiệm vụ năm 2013

3. Vũ Xuân Tiền (2013). Giám sát tài chính đối với DNNN: Quy chế mới liệu có sức sống mới?, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 17, tháng 9/2013

Phùng Thế Hùng

Theo  Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 20/2013

* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan