Cập nhật ngày 13/08/2013 - 23:35:56

           

Nhìn lại tiến trình “phá” thế độc quyền của EVN

- Duy trì tình trạng độc quyền của Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) quá lâu đã kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế, cũng như tiến trình hình thành một thị trường điện cạnh tranh tại Việt Nam. Vì thế, thúc đẩy tiến trình để “phá” thế độc quyền này đang được đặt ra một cách cấp thiết.

Hệ lụy của độc quyền

Trong kinh tế học, độc quyền là trạng thái chỉ có một người bán hoặc một người mua. Nếu như trên thị trường, có nhiều doanh nghiệp bán cùng một mặt hàng, thì mỗi doanh nghiệp riêng lẻ sẽ không thể gây ảnh hưởng được tới giá bán sản phẩm, mà phải chấp nhận giá theo quy luật cạnh tranh của thị trường. Trên thị trường độc quyền thì ngược lại, doanh nghiệp độc quyền kiểm soát toàn bộ lượng cung hàng hóa nên có thể quyết định giá sản phẩm của mình để hưởng lợi nhuận siêu ngạch.

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến các hình thức độc quyền, như: độc quyền thường, độc quyền tự nhiên, độc quyền bán và độc quyền mua. Độc quyền tự nhiên, xuất hiện là do, nếu một mặt hàng được cung cấp bởi hai hay nhiều doanh nghiệp, thì sẽ làm cho chi phí của mỗi doanh nghiệp tăng cao và làm tăng tổng chi phí bình quân (ATC) của mỗi đơn vị sản phẩm. Vì vậy, người ta cho rằng, việc chỉ một doanh nghiệp cung cấp sẽ hiệu quả và tiết kiệm hơn.

Chúng ta có thể đánh giá ảnh hưởng của độc quyền tới phúc lợi xã hội thông qua mức sản lượng mà doanh nghiệp độc quyền sản xuất với mức sản lượng trong thị trường cạnh tranh. Khi độc quyền, doanh nghiệp sẽ cung cấp mức sản lượng mà tại đó đường thu nhập biên tiếp giáp với đường chi phí biên. Còn doanh nghiệp cạnh tranh sẽ cung cấp mức sản lượng mà tại đó giá bằng chi phí biên (Hình 1).

Hình 1: Tính không hiệu quả của độc quyền so với cạnh tranh

Như vậy, độc quyền trong mọi trường hợp đều làm ảnh hưởng đến người tiêu dùng khi phải mua sản phẩm giá cao, mà không có sự lựa chọn nào khác. Bên cạnh đó, độc quyền cũng có thể khiến doanh nghiệp không chịu đầu tư, nâng cao chất lượng sản phẩm do không có ai cạnh tranh nên thiếu động lực. Đặc biệt, độc quyền ở những lĩnh vực, ngành thiết yếu sẽ gây ảnh hưởng đến cả nền kinh tế.

Biện pháp chống độc quyền

Hệ thống pháp luật của từng quốc gia có khác nhau, song nhìn chung chúng đều đề cập đến ba vấn đề cơ bản trong chống độc quyền:

(1) Cấm cacten, cacten là những khế ước của các doanh nghiệp hay nghị quyết của một hiệp hội doanh nghiệp nhằm thoả thuận những điều kiện thống nhất về sản xuất, kinh doanh. Vì vậy, nó triệt tiêu cạnh tranh giữa các thành viên trong cacten. Thông thường, có những cacten về giá cả, về lĩnh vực hoặc mức độ sản xuất kinh doanh hay về phân chia thị trường tiêu thụ.

(2) Kiểm tra, giám sát việc sáp nhập doanh nghiệp. Việc sáp nhập doanh nghiệp dẫn đến hai hậu quả là giảm bớt số lượng thành viên tham gia cạnh tranh và hình thành những doanh nghiệp lớn tới mức các doanh nghiệp khác không đủ sức cạnh tranh với họ.

(3) Giám sát về sự lạm dụng của các doanh nghiệp có địa vị thống trị thị trường. Nếu các doanh nghiệp này lạm dụng vị thế của mình để thực hiện những hành vi hạn chế cạnh tranh như: đặt điều kiện đối xử giữa những người bạn hàng của mình, tẩy chay hoặc bao vây kinh tế đối với các doanh nghiệp khác... thì những hành vi đó đều bị cấm.

Nếu doanh nghiệp độc quyền tự nhiên, có nghĩa sự tồn tại của nó là hợp lý nếu nhìn từ khía cạnh kinh tế, thì chính phủ thường phải áp dụng biện pháp can thiệp vào giá. Mức giá phải đảm bảo tính xã hội và hiệu quả của việc sử dụng các nguồn lực đầu vào sao cho giá (P) phải bằng với chi phí biên (MC). Trong trường hợp giá tối ưu bằng với chi phí biên có thể tương đương với mức giá quá thấp, không bù đắp được chi phí bình quân của sản phẩm, làm cho doanh nghiệp độc quyền lỗ vốn thì chính phủ có thể sử dụng trợ cấp ở mức đủ để bù đắp những khoản thiệt hại của doanh nghiệp do việc định giá bằng chi phí biên gây ra. Phương án khác có thể áp dụng là cho phép doanh nghiệp độc quyền bán sản phẩm với nhiều mức giá khác nhau cho các đối tượng khách hàng khác nhau. Khoản chênh lệch giá có thể bù đắp được chi phí của doanh nghiệp. Trong thực tế, các chính phủ thường vận dụng phương án áp dụng mức giá đảm bảo lợi nhuận công bằng cho doanh nghiệp. Tức là mức giá phải nằm trên đường tổng chi phí bình quân (P = ATC).

Chính phủ cũng có thể thi hành các chính sách khuyến khích doanh nghiệp phát triển, phá bỏ những rào cản để các doanh nghiệp mới dễ đầu tư cho quá trình phát triển. Mời gọi đầu tư từ nước ngoài cũng thường được áp dụng, làm cho nền kinh tế thị trường trở nên đa dạng hơn, nâng cao tính cạnh tranh cho những doanh nghiệp trong nước. Đây là điều mà Việt Nam đang áp dụng.

Trường hợp của EVN

Sự độc quyền của ngành điện, mà cụ thể ở Việt Nam là sự độc quyền của EVN là một dạng độc quyền tự nhiên. Từ trước tới nay, việc sản xuất, truyền tải, phân phối và kinh doanh mua bán điện năng; xuất nhập khẩu điện năng; đầu tư và quản lý vốn đầu tư các dự án điện; quản lý, vận hành, sửa chữa, bảo dưỡng, đại tu, cải tạo, nâng cấp thiết bị điện, công trình điện; thí nghiệm điện... đều do EVN thực hiện. Hoạt động của ngành điện vận hành theo mô hình liên kết dọc đã quá lỗi thời. EVN sở hữu phần lớn các nguồn điện (Hình 2), nắm giữ toàn bộ hệ thống điều độ điện quốc gia, hệ thống truyền tải điện, phân phối và kinh doanh, kể cả điện bán buôn, bán lẻ, điện cho khách hàng trong cả nước. EVN là tổ chức duy nhất kinh doanh điện trên toàn quốc, chưa có sự cạnh tranh mang tính chất thị trường ở bất cứ hoạt động nào trong ngành điện.

Hình 2: Tỷ trọng cơ cấu nguồn điện từ các đơn vị

Nếu như ở những lĩnh vực kinh doanh khác, có nhiều doanh nghiệp trên cùng một "sân chơi", doanh nghiệp nào có chất lượng sản phẩm tốt, phục vụ chu đáo, giá cả hợp lý sẽ được khách hàng lựa chọn, khách hàng thực sự là các "thượng đế". Nhưng, điều này đã không xảy ra ở ngành điện khi người dân và các doanh nghiệp buộc phải mua điện với mức giá do EVN "định sẵn", trong khi chất lượng dịch vụ, cung ứng còn rất thấp và quá bất cập. Sự độc quyền đã khiến phần thiệt thòi luôn thuộc về phía người tiêu dùng.

Điện là loại hàng hóa đặc biệt, có tác động rộng lớn tới đời sống và nền kinh tế, nhưng ngành điện luôn chậm khắc phục những bất cập. Điều đáng nói là do tình trạng quản lý kém, gây ra nhiều thất thoát trong việc cung ứng điện, nhưng những khoản thất thoát này EVN lại tính vào chi phí và đương nhiên là sẽ tăng giá bán để bù đắp lại các chi phí đó.

Điều đáng nói là do tình trạng quản lý kém, gây ra nhiều thất thoát trong việc cung ứng điện, nhưng những khoản thất thoát này lại được EVN tính vào chi phí và đương nhiên là sẽ tăng giá bán để bù đắp lại các chi phí đó.

Đầu tư ngoài ngành trước đây của EVN cũng cho thấy, ngành này chưa thực hiện đúng chức năng của mình, trong khi vốn đầu tư cho điện còn thiếu. Hệ lụy của thiếu vốn đầu tư trong ngành điện là lượng điện cung ứng không đủ phục vụ nhu cầu, gây thiếu điện, phải cắt điện luân phiên, ảnh hưởng rất lớn đến đời sống và hoạt động kinh tế của quốc gia.

Việc tăng giá bán điện chủ yếu do EVN xây dựng, trình Chính phủ (cụ thể là Bộ Công Thương) phê duyệt. Nhưng, hầu như phương án giá nào đưa trình cũng được chấp thuận. Việc Bộ Công Thương trao quyền cho EVN tự tính toán yếu tố đầu vào để làm căn cứ điều chỉnh giá bán điện càng khiến cho Tập đoàn này tăng cấp độ độc quyền. Mới đây nhất, ngày 31/7, với sự chấp thuận của Bộ Công Thương, EVN đã công bố tăng 5% giá điện và áp dụng ngay ngày 1/8 khiến dư luận rất bất ngờ không kịp chuẩn bị tâm lý. Chi phí, giá cả do EVN đưa ra, công bố đều mang tính áp đặt một chiều. Giá điện qua các kỳ điều chỉnh còn mang nặng cơ chế hành chính, thiếu cơ sở khoa học, thiếu minh bạch, nên khó thuyết phục được sự đồng thuận của các khách hàng sử dụng điện.

Giá điện có tăng, nhưng lại không bao giờ giảm. Ngay cả khi hội tụ đầy đủ các yếu tố có thể giảm giá điện, như: thời kỳ tăng công suất của các nhà máy thủy điện trong mùa mưa; giảm tổn thất; giảm giá thành khi vận hành thị trường phát điện cạnh tranh, thì không bao giờ được tính đến (Hình 3). Đây là điều không thể chấp nhận vì nếu áp dụng cơ chế thị trường, thì giá phải có lúc tăng, lúc giảm. Hơn nữa, việc dùng càng nhiều điện không được giảm giá, mà lại bị tăng giá cho thấy, khả năng yếu kém trong cấp điện của EVN đang đổ gánh nặng vào người tiêu dùng.

Giá điện có tăng, nhưng lại không bao giờ giảm. Ngay cả khi hội tụ đầy đủ các yếu tố có thể giảm giá điện, như: thời kỳ tăng công suất của các nhà máy thủy điện trong mùa mưa; giảm tổn thất; giảm giá thành khi vận hành thị trường phát điện cạnh tranh, thì không bao giờ được tính đến.

Có thể thấy, sự độc quyền khiến ngành điện phát triển chậm chạp, ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế. Vấn đề phá vỡ thế độc quyền của ngành điện trở nên cấp thiết. Bởi, có như vậy, chúng ta mới có thể hy vọng được cung cấp dịch vụ điện tốt hơn cho nhu cầu của người dân và phát triển đất nước. Đồng thời, người dân sẽ không còn phải chịu cảnh giá điện chỉ có tăng mà không thấy giảm!

Việc xây dựng một thị trường cạnh tranh trong ngành điện, cùng với việc tái cơ cấu lại EVN thu hút sự quan tâm lớn của xã hội. Mục đích không chỉ là để người dân được cung cấp điện với giá phù hợp, chất lượng ngày càng cao, mà còn để đảm bảo đủ điện phục vụ cho tăng trưởng kinh tế bền vững của Việt Nam.

Hình 3: Giá điện bình quân từ năm 2007 đến nay
(chưa bao gồm VAT)
Nguồn: Bộ Công Thương

 

Thực hiện còn hình thức

Lộ trình hình thành thị trường điện cạnh tranh đã được phê duyệt tại Quyết định 26/2006/QĐ-TTg, ngày 26/01/2006 của Thủ tướng Chính phủ. Theo quyết định trên, thị trường điện Việt Nam sẽ hình thành và phát triển theo 3 cấp độ: (1) Thị trường phát điện cạnh tranh (giai đoạn 2005-2014); (2) Thị trường bán buôn cạnh tranh (giai đoạn 2014-2022); (3) Thị trường bán lẻ cạnh tranh (giai đoạn sau năm 2022). Mỗi cấp độ được thực hiện theo hai bước: thí điểm và hoàn chỉnh.

Đến nay, chúng ta đang ở giai đoạn hình thành thị trường phát điện cạnh tranh cấp độ hoàn chỉnh được một năm. Tuy nhiên, nhiều chuyên gia đã đánh giá rằng thị trường phát điện cạnh tranh tuy đã vận hành, nhưng vẫn còn hình thức và thực tế EVN vẫn độc quyền.

Hiện nay, đa số các công ty tham gia bán điện đều trực thuộc EVN. Về lâu dài, các công ty này có xu hướng hình thành các tổng công ty phát điện (Genco) và hiện cũng đã có 3 Genco được thành lập. Theo lộ trình đến năm 2015, các Genco sẽ tách ra khỏi EVN. Khi đó, tỷ lệ phát điện của EVN dự kiến chỉ còn khoảng 17-18%, phần còn lại là do các công ty ngoài EVN. Tuy nhiên, để Genco tách ra khỏi EVN được, thì các doanh nghiệp trực thuộc Genco phải được cổ phần hóa. Nhưng, quá trình này hiện nay khó tiến hành, vì tỷ lệ nợ trên vốn chủ sở hữu của các doanh nghiệp này quá cao, thậm chí có tổng công ty nợ trên vốn chủ sở hữu đến 5-6 lần, nên không đủ điều kiện vay vốn thêm, dẫn tới một loạt dự án ách tắc.

Điều kiện để tham gia thị trường phát điện cạnh tranh là các nhà máy thủy điện phải có công suất từ 30 MW trở lên. Nhưng, những nhà máy công suất từ 30 MW trở lên chủ yếu do EVN làm chủ đầu tư. Như vậy, chỉ có các nhà máy của EVN mới đủ điều kiện tham gia thị trường. Các nhà máy nhỏ vô hình trung bị ép ra khỏi thị trường, chỉ còn cách bán điện cho công ty điện lực địa phương. Trong trường hợp điện lực địa phương được điện lực quốc gia cấp đủ điện thì thủy điện nhỏ sẽ không biết bán điện cho ai? Ngay cả khi bán được, thì cũng vẫn trong tình cảnh "chiếu dưới" vì Chính phủ chưa có hướng dẫn trong trường hợp này, giá bán điện là bán buôn hay bán lẻ.

Công ty mua bán điện trong thị trường phát điện cạnh tranh đúng nghĩa phải là công ty phi lợi nhuận với hoạt động trung gian mua, bán điện cho hai bên và nếu có thì chỉ thu một khoản phí nhỏ để duy trì hoạt động của công ty và trả lương nhân viên. Tuy nhiên, hiện nay, đơn vị duy nhất mua điện từ các nhà máy là Công ty Mua-bán điện Việt Nam lại vẫn trực thuộc EVN, nên mua, bán điện cạnh tranh thực chất vẫn chỉ là hình thức.

Một số gợi ý

Thứ nhất, mặc dù việc tách các Genco khỏi EVN đã có lộ trình, nhưng Chính phủ cần có giải pháp để làm việc này càng sớm càng tốt, nhất là khi tỷ lệ nợ của các Genco còn cao khiến việc cổ phần hóa khó khăn. Bởi, khi các Genco còn trực thuộc EVN, thì không thể có thị trường điện cạnh tranh. Chỉ khi nào các nhà máy bán điện, khối phát điện, khối truyền tải điện nhanh chóng tách khỏi EVN, thì thị trường mới hình thành. Lúc đó, tính cạnh tranh đối với các nhà máy điện khác khi thực hiện mua bán điện sẽ được minh bạch hơn.

Thứ hai, nhanh chóng tách Công ty Mua-bán điện Việt Nam độc lập với EVN để tạo môi trường cạnh tranh công bằng. Cho dù các Genco cổ phần hóa thành công, thì vẫn không có thị trường phát điện cạnh tranh nếu doanh nghiệp mua điện vẫn duy nhất là Công ty Mua-bán điện Việt Nam trực thuộc EVN. Các nhà máy điện của EVN và đơn vị khác phải bán cho công ty này. Việc đó sẽ hạn chế độc quyền của EVN, tạo sự bình đẳng với các công ty khác. Nó phải hoạt động theo quy định chặt chẽ về chống độc quyền.

Thứ ba, tách phần truyền tải sang Trung tâm Điều độ Hệ thống điện quốc gia, để chống độc quyền trong truyền tải. Doanh nghiệp này không đặt mục tiêu kinh doanh lấy lợi nhuận, mà hoạt động như một doanh nghiệp công ích, ai cũng có thể thuê truyền tải. Như vậy, mới xóa được độc quyền.

Thứ tư, Chính phủ kiểm soát giá điện chặt chẽ, chống độc quyền giá điện trong thời kỳ quá độ. Thời gian từ nay đến khi có thị trường điện cạnh tranh hoàn hảo, cần quản lý giá điện căn cứ vào cấp độ phát triển thị trường điện cạnh tranh. Thủ tướng Chính phủ sẽ phải phê duyệt giá bán lẻ bình quân và biểu giá điện khi lập và điều chỉnh giá điện cho toàn quốc theo đề xuất của Bộ Công Thương. Thủ tướng Chính phủ không quy định giá phát điện, giá bán buôn, các loại giá truyền tải, phân phối và giá dịch vụ hỗ trợ hệ thống điện. Các loại giá này sẽ được thương thảo bởi các đơn vị có liên quan đang tham gia thị trường điện dưới sự quản lý, giám sát của Bộ Công Thương.

Để tránh độc quyền áp giá điện bất hợp lý và tránh lũng đoạn, Chính phủ Việt Nam cần cân nhắc điều chỉnh theo từng cấu phần (giá phát điện, giá truyền tải, giá phân phối và giá bán lẻ). Đồng thời, cần hoàn thiện bộ tiêu chí về các chi phí cơ bản trong sản xuất, truyền tải và phân phối điện; chính sách giá điện cần theo hướng đảm bảo hiệu quả sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, không nên đặt ra quá nhiều mục tiêu chính sách trong giá điện và phải tiếp tục tăng cường cơ chế giám sát về điện và giá điện.

Chúng ta nên học tập kinh nghiệm nhiều quốc gia đã thực hiện việc công khai cơ cấu giá điện ngay trong hóa đơn trả tiền điện, tạo điều kiện thuận lợi cho khách hàng kiểm soát được chi phí khi sử dụng điện. Đây cũng là cách thức giám sát giá điện sát và gần người tiêu dùng nhất./.

Tài liệu tham khảo:

1. N.G. Mankiw (2003). Nguyên lý kinh tế học, Nxb Thống kê, Hà Nội

2. Thành Công (2012). Phá thế độc quyền ngành điện nên thế nào?, Báo điện tử Petrotimes, truy cập từ http://www.petrotimes.vn/news/vn/kinh-te/pha-the-doc-quyen-nganh-dien-nen-the-nao.html

3. Phương Nhung (2013). Khó có thị trường điện cạnh tranh, Báo điện tử Người lao động, truy cập từ http://nld.com.vn/20130303114134865p0c1014/kho-co-thi-truong-dien-canh-tranh.htm

TS. Nguyễn Hoàng Hiển
Học viện Hành chính Quốc gia

(Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 15/2013)

* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan