Tái cơ cấu đầu tư công: Nhiều kết quả đáng mừng

Trong phiên họp thứ 2 (liền sau Hội nghị Trung ương 3 bàn về tái cơ cấu kinh tế, tháng 11/2011), Quốc hội giao nhiệm vụ tái cơ cấu kinh tế cho Chính phủ, nhưng không có Nghị quyết riêng, mà định hướng về tái cơ cấu kinh tế trong nội dung phê duyệt định hướng kế hoạch 5 năm 2011-2015 (Nghị quyết số 10/2011/QH13, ngày 08/11/2011).

Sau đó, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 12/2011/QH13, ngày 09/11/2011 khống chế về danh mục và tổng mức phát hành vốn trái phiếu chính phủ (TPCP) trong cả giai đoạn 2011-2015 là 225.000 tỷ đồng; đồng thời yêu cầu Chính phủ thực hiện rà soát, cắt, giảm, giãn, hoãn, chuyển đổi hình thức đầu tư đối với các dự án không được tiếp tục sử dụng nguồn vốn TPCP trong giai đoạn 2011-2015. Trên tinh thần đó, cũng đã nêu các mục tiêu kế hoạch giảm bớt một bước so với định hướng của Đại hội Đảng thông qua đầu năm 2011.

Thực hiện các Nghị quyết của Đảng và Quốc hội, Chính phủ đã tiến hành hàng loạt các công việc quan trọng: Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 1792/CT-TTg, ngày 15/10/2011 về tăng cường quản lý đầu tư vốn ngân sách nhà nước và vốn TPCP. Nhờ đó đã giảm quy mô và tỷ trọng đầu tư công, thúc ép các bộ và các địa phương điều chỉnh đầu tư công.

Tuy nhiên, văn bản này mới chỉ dừng ở mức chỉ thị, với tính pháp lý thấp nhất và sau đó không có thêm nhiều nghị quyết về cùng chủ đề, cũng chưa có đề án riêng về tái cơ cấu đầu tư công, mặc dù đây là một chủ trương rất quan trọng.

Tuy vậy, tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực nhà nước trong tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội đã giảm tương đối nhanh, từ mức 54,05% thời kỳ 2000-2005, xuống 39,08% thời kỳ 2006-2010, còn 37,4% thời kỳ 2011-2012 (Bảng 1). Và, theo Tổng cục Thống kê, trong 9 tháng 2013, tỷ trọng này là 37,1%. Cân đối vốn đầu tư đã được thực hiện theo kế hoạch trung hạn bao gồm cả vốn ngân sách nhà nước, vốn TPCP và các chương trình mục tiêu quốc gia.

Việc phân bổ và giao vốn TPCP trung hạn giai đoạn 2012 - 2015 đã tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương chủ động trong việc sắp xếp, bố trí nguồn lực theo thứ tự ưu tiên.

Theo đó, tập trung bố trí vốn cho các dự án có khả năng hoàn thành trong các năm 2012-2013, giảm dần tỷ lệ nợ đọng trong xây dựng cơ bản, không còn tình trạng yêu cầu doanh nghiệp ứng vốn thi công khi chưa có nguồn vốn, không sử dụng vốn vay từ ngân sách địa phương để khởi công khi chưa có nguồn trả...

Cơ chế phân cấp quản lý đầu tư bước đầu được hoàn thiện theo hướng đảm bảo quản lý thống nhất của Trung ương về mục tiêu và danh mục các chương trình, dự án theo quy hoạch, từ đó xác định cụ thể trách nhiệm của từng cấp, từng địa phương trong việc khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải.

Có thể nói, trong điều kiện hiện nay, cắt giảm quy mô đầu tư, đã tạo một cơ hội để Chính phủ tiến hành điều chỉnh một bước cơ cấu đầu tư cho hiệu quả hơn. Thủ tướng cũng ban hành Chỉ thị số 32/CT-TTg, ngày 07/12/2012 về việc loại bỏ những rào cản và hoàn thiện cơ chế, chính sách để nâng cao hiệu quả đầu tư và Chỉ thị số 27/CT-TTg, ngày 10/10/2012 về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản ở các địa phương; cũng đã có những quyết định mạnh mẽ, như: Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ngày 09/11/2010 về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư; Quyết định số 1601/QĐ-TTg, ngày 29/10/2012 phê duyệt Đề án Nâng cao hiệu quả công tác quản lý dòng vốn đầu tư nước ngoài vào Việt Nam; Nghị định số 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ, ngày 23/04/2013 về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; Nghị quyết số 103/NQ-CP, ngày 29/8/2013 về nâng cao hiệu quả, thu hút và sử dụng vốn FDI…

Đầu tư công và tái cơ cấu DNNN

Đầu tư công bao gồm ba thành phần chủ yếu là: đầu tư từ ngân sách; tín dụng đầu tư, trong đó lớn nhất là trái phiếu và vốn vay nước ngoài; đầu tư của các DNNN. Tất cả đã được đưa vào thống kê hằng năm.

Bởi, như vậy, tái cơ cấu đầu tư công phải được tiến hành đồng bộ trên tất cả ba thành phần của nó, nhất là các vấn đề liên quan đến DNNN. Cũng vì thế, đột phá trong thời gian tới không chỉ là tái cơ cấu đầu tư công, mà chính là đẩy mạnh cổ phần hóa DNNN, thoái vốn khỏi các DNNN cho tương ứng với mối quan hệ giữa chức năng của Nhà nước và thị trường.

Nhà nước tập trung vào giữ môi trường tốt lành cho kinh doanh và trực tiếp làm nhiều các chức năng về xã hội. Nhà nước không thể cũng kinh doanh, chạy theo lợi nhuận để có thu ngân sách cao cạnh tranh với khu vực kinh tế khác hoặc duy trì tình trạng độc quyền phi lý.

Trong khi ai cũng biết, doanh nghiệp trong khu vực kinh tế này phần lớn là kinh doanh kém hiệu quả so với doanh nghiệp cùng loại của khu vực ngoài nhà nước (trong và ngoài nước), nhưng lại chiếm giữ khối tài sản và nguồn lực lớn nhất của quốc gia, thậm chí chiếm những thị phần không hề độc quyền.

Vốn ngân sách đầu tư thường được phân, giao cho các DNNN, các tổ chức kinh tế của Nhà nước tham gia cấp vốn (ngân hàng), thực hiện đầu tư (các DNNN trong xây dựng) và các cơ quan nhà nước tham gia quản lý. Thực tiễn cho thấy, ngân sách có nguồn thu chủ yếu là từ đóng thuế của người dân, nhưng quá trình chuẩn bị đầu tư, khảo sát thiết kế, quy hoạch xây dựng, đấu thầu dự án, thi công và đưa vào sử dụng… thế nào, thì người dân “biết” rất ít, khó có điều kiện luận bàn, càng khó kiểm tra. Song, nếu chẳng may mà dự án thiếu hiệu quả, gây nợ nần, thì người dân phải gánh.

Điều đáng nói là, tuy Nhà nước có trách nhiệm xã hội, nhưng đến nay, các dự án trực tiếp liên quan đến phát triển xã hội còn ít. Ngay tại Hà Nội, hầu hết các trường học, bệnh viện chủ yếu nâng cấp các công trình đã có sẵn, mà chưa có đầu tư tương xứng (dù vừa qua Chính phủ đã có chủ trương xây mới 5 bệnh viện lớn).

Tình trạng thiếu trường học, phát triển giáo dục còn thiên về “bao cấp” cho khối đại học; các bệnh viện tuyến trên quá tải… cho thấy, sự nghiệp cải cách giáo dục và bảo vệ sức khỏe còn nhiều khó khăn là do Nhà nước chưa quan tâm đầu tư đúng mức.
Khi phân tích vốn công trong ngân sách có thể thấy, trên 60% được phân bổ (cả trực tiếp và gián tiếp) về 63 tỉnh thành riêng rẽ, rồi tiếp tục phân chia cho hàng trăm huyện, hàng nghìn xã, với tiêu chí “ưu tiên”, nhưng do bị ảnh hưởng của lối tư duy, cũng như thể chế “bình quân chủ nghĩa”, nên trên thực tế lại dễ bị chia đều. Do nguồn vốn bị xé lẻ, không đáng kể, nên nhiều địa phương đã “hy sinh” các dự án phát triển xã hội (cho y tế, giáo dục, môi trường…), để tập trung vào một số dự án “kinh tế” rất tốn kém, nhưng hiệu quả chưa cao! Do đó, trong tương lai, cần đổi mới chế độ quản lý, đổi mới thể chế kinh tế thị trường.

Cụ thể, cần chỉ rõ rằng, chính quyền địa phương chỉ lo về phát triển xã hội, còn đầu tư công dành cho kinh tế phải được quy hoạch và cân đối vốn trên phạm vi cả nước, cũng như ở các vùng kinh tế lớn.

Đây là tiền đề đưa đầu tư công giảm về quy mô và tỷ trọng, nhưng nâng cao hiệu quả, thoái vốn và “rút lui” để dành phần cho khu vực tư nhân trong và ngoài nước, nhất là các doanh nghiệp nội địa của trong nước và Việt kiều.

Đối với các khoản tín dụng liên quan đến vốn công, Quốc hội chủ yếu mới quản lý các khoản tín dụng tổng thể, mà thiếu đi vào các dự án cụ thể (ngay nhiều công trình có “ý nghĩa chính trị như dự án Đường Hồ Chí Minh”, nhưng do vốn quá lớn, lại thiếu phân kỳ, nên hiệu quả đầu tư chưa cao). Các dự án liên quan đến việc dùng vốn ODA cũng vì chưa quản lý chặt chẽ, nên giải ngân chậm.

Trong khi đó, Quốc hội và nhân dân còn “biết” khá ít việc chi tiêu quản lý thành phần vốn này của đầu tư công. Nguồn vốn ODA trong 20 năm qua chủ yếu do các DNNN và tổ chức kinh tế nhà nước thực hiện, sự tham gia của khu vực tư nhân còn rất khiêm tốn. Thậm chí, do cơ chế đấu thầu, nhiều dự án lại được “giao” cho các đơn vị nước ngoài thực hiện trên danh nghĩa, nhưng lại được “bán cái” cho nhiều tổ chức trong nước thi công, nên chất lượng và hiệu quả phần nhiều đều không cao.

Đây là một điều đáng tiếc, vì mặc dù là đồng vốn của chúng ta, nhưng ta lại “làm thuê” ăn theo doanh nghiệp nước ngoài ngay tại các dự án của Việt Nam.

Đối với vốn đầu tư của các DNNN có nguồn gốc từ vốn ngân sách, nhìn chung, quản lý còn kém. Các DNNN hiện còn đầu tư ra quá nhiều lĩnh vực. Ngay các tập đoàn kinh tế trong giai đoạn “thử nghiệm”, nhưng đã quá lâu mà chưa có tổng kết đầy đủ, nên còn lúng túng trong quản lý nội bộ công ty. Phân tích cho thấy, dù nay có giảm dần vốn trực tiếp từ ngân sách, nhưng các DNNN nói chung sử dụng vốn có hiệu quả không cao.

Việc quản trị các DNNN và quản lý đầu tư ngoài ngành thời gian qua cũng đang được rút kinh nghiệm, nhưng giải pháp còn khá lúng túng, chưa thật sự quyết liệt. Một số DNNN tiến hành thoái vốn đang có nguy cơ rơi vào tay nước ngoài, khi quy chế và thủ tục thoái vốn còn chưa thống nhất với quan điểm nâng cao sức mạnh của kinh tế nội địa.

Tất cả các lý do trên dẫn tới việc đầu tư công kém hiệu quả.

Gắn kết tái cơ cấu đầu tư công vào tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế

Tái cơ cấu đầu tư với trọng tâm là đầu tư công phải được tiến hành đồng bộ trên cơ sở tiếp tục đổi mới tư duy và phương pháp xây dựng, tổ chức thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm và 5 năm để huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả nhất, theo thứ tự ưu tiên hợp lý nhất các nguồn lực của Nhà nước và xã hội, nội lực và ngoại lực cho đầu tư phát triển theo quy hoạch.

Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách đầu tư phải có tầm nhìn xa, không bị "tư duy nhiệm kỳ", tư tưởng cục bộ, bệnh thành tích, chủ quan duy ý chí hay "lợi ích nhóm" chi phối. Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm và 5 năm 2011 - 2015 phải cụ thể hoá được những mục tiêu, phương hướng, nhiệm vụ do Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đề ra và gắn kết chặt chẽ với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực và vùng lãnh thổ sao cho phù hợp nhất với tình hình đất nước và thế giới trong từng thời kỳ.

Quy trình và phương pháp xây dựng, tổ chức điều hành thực hiện quy hoạch, kế hoạch phải thực sự khoa học, đi từ tổng thể chung của cả nước, đến các vùng lãnh thổ, rồi mới đến từng địa phương, cơ sở. Theo đó, cần khẩn trương soát xét, điều chỉnh luật pháp, chính sách và cơ chế quản lý đầu tư nói chung, đầu tư công nói riêng; đặc biệt là vấn đề phân cấp quản lý nhà nước về thu - chi ngân sách và đầu tư.

Khẩn trương xác định các tiêu chí và thứ tự ưu tiên làm căn cứ để phê duyệt hay từ chối hoặc cắt giảm các dự án đầu tư, nhất là dự án đầu tư công. Khắc phục tình trạng phát triển quá nhiều các khu kinh tế, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khai thác quá mức tài nguyên, khoáng sản mà chưa tính toán đầy đủ khả năng thu hút các doanh nghiệp vào đầu tư, hiệu quả kinh tế - xã hội và tác động đến môi trường; cũng như tình trạng phê duyệt quá nhiều dự án vượt khả năng nguồn lực hiện có, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra nhiều năm, dẫn đến đầu tư dàn trải, kéo dài thời gian thi công, nợ xây dựng cơ bản lớn, gây lãng phí, thất thoát, hiệu quả thấp.

Nội dung của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội phải tính toán đầy đủ đến kế hoạch huy động vốn, phát triển nguồn nhân lực và khoa học, công nghệ; đồng thời, phải bao gồm đồng bộ các chính sách, biện pháp cụ thể, có tính khả thi, bảo đảm thực hiện thành công các mục tiêu, nhiệm vụ đã đề ra.

Khi nghiên cứu chủ trương tái cơ cấu kinh tế, chúng tôi thấy rằng, cần phải xử lý được những vấn đề sau để có thể tạo được những kết quả như kỳ vọng:

Một là, phải làm rõ chức năng của đầu tư công nói chung và đầu tư công của các ngành, các địa phương, cũng như các thành phần của đầu tư công (ngân sách, tín dụng và DNNN).

- Đối với ngân sách cần giảm dần tỷ trọng của đầu tư trong ngân sách còn khoảng 20% tổng chi ngân sách và tỷ trọng đầu tư công chỉ chiếm 1/3 hay thấp hơn trong toàn bộ đầu tư xã hội.

- Đối với tín dụng đầu tư, cần lựa chọn thật cẩn trọng việc sử dụng vốn vay (trong và ngoài nước), vì nghĩa vụ trả nợ ngày càng cao, có khả năng vượt 25% tổng thu chi ngân sách, dẫn đến mất an toàn.

- Đối với các khoản đầu tư của DNNN, cần tiến hành thoái vốn của DNNN, chủ yếu dành cho khu vực tư nhân trong nước và Việt kiều để tăng cường năng lực của doanh nghiệp Việt.

Hai là, công tác tái cơ cấu đầu tư công cần có sự chỉ đạo thống nhất của Chính phủ, có sự phối hợp của toàn bộ hệ thống chính trị, có tầm nhìn trung và dài hạn. Cần thiết thành lập một ủy ban chỉ đạo liên ngành, do Thủ tướng Chính phủ đứng đầu để bảo đảm tính thống nhất và quyết liệt. Bộ Kế hoạch và Đầu tư hay Hội đồng quốc gia về Phát triển bền vững và nâng cao năng lực cạnh tranh, chỉ có tác dụng tư vấn, không chỉ đạo được.

Ba là, cần rà soát và điều chỉnh quy hoạch đầu tư trong thời gian 2-3 năm và dài hơn (cho trọn chu kỳ dự án) để có thể thu xếp vốn khả thi và hiệu quả. Do đầu tư công cần làm đúng chức năng, nên cần có tầm nhìn đủ dài để đảm bảo tính liên tục của quá trình đầu tư.

Bốn là, tái cơ cấu đầu tư công phải gắn với toàn bộ quá trình tái cơ cấu nền kinh tế, do bản chất, tái cơ cấu ở ba bộ phận trọng điểm hiện nay đều liên quan đến các tổ chức kinh tế (doanh nghiệp, tài chính, ngân hàng…) thuộc các thành phần kinh tế, trong đó quan trọng là DNNN (ngân hàng nhà nước hay doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh). Từ đó, mở rộng tái cơ cấu nền kinh tế thành nhiệm vụ bao quát cả các ngành, vùng và mọi thành phần kinh tế, hướng tới hình thành mô hình tăng trưởng theo hướng phát triển bền vững và có lợi cho mọi người (inclusive growth)./.

Tài liệu tham khảo

1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2011). Nghị quyết Đại hội XI của Đảng về kinh tế - xã hội

2. Quốc hội (2011). Nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch 5 năm 2011-2015

3. Thủ tướng Chính phủ (2011). Chỉ thị số 1792/CT-TTg, ngày 15/10/2011 về Tăng cường quản lý đầu tư vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ

4. Hội khoa học Kinh tế Việt Nam (2013). Kết luận và kiến nghị về Quan điểm, định hướng, lộ trình và giải pháp tái cơ cấu kinh tế

5. Trần Kim Chung, Đinh Trọng Thắng (2013). Tái cơ cấu đầu tư công: Kết quả, tồn tại và giải pháp đặt ra, Diễn đàn thảo luận chính sách hàng năm của Viện Quản lý Kinh tế Trung ương, ngày 22/11/2013, Hà Nội

GS. TSKH Nguyễn Quang Thái

Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 2/2014