Cập nhật ngày 07/01/2014 - 08:05:30

           

Tái cơ cấu đầu tư công:

Nhìn từ vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước

- Cũng là sử dụng từ ngân sách nhà nước, nhưng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước (gọi tắt là TDĐTPT) khác về bản chất so với đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước hay trái phiếu chính phủ. Bởi, tín dụng nghĩa là có vay có trả. Song, không vì thế mà bỏ qua việc sử dụng nguồn vốn này sao cho hiệu quả, đó cũng là để thực hiện mục tiêu tái cơ cấu đầu tư công.

Thực trạng quy mô vốn TDĐTPT

Cho đến nay, có khá nhiều khái niệm khác nhau về đầu tư công, song đa số thống nhất đầu tư công bao gồm: (i) vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước; (ii) vốn trái phiếu chính phủ; (iii) vốn TDĐTPT; (iv) vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước; (v) vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Cách phân chia này cũng phù hợp với việc thống kê về thực hiện đầu tư phát triển của toàn xã hội trong các báo cáo của Chính phủ tại các kỳ họp Quốc hội. Như vậy, vốn TDĐTPT là một thành phần của đầu tư công.

Trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đầu tư công có vị trí quan trọng, chiếm một tỷ trọng lớn (Biểu đồ 1). Giai đoạn 2001 - 2010, đầu tư công chiếm trung bình khoảng trên 45% tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội. Những năm gần đây, nguồn vốn đầu tư công đã được điều chỉnh giảm để thực hiện tái cơ cấu đầu tư công, song vẫn chiếm gần 40% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Điều này có nghĩa là gần một nửa cung vốn đầu tư phát triển của quốc gia là đầu tư công.

Là một thành phần của đầu tư công, vốn TDĐTPT cũng chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong số đó. Giai đoạn 2001-2010, vốn TDĐTPT chiếm khoảng 22,6% tổng vốn đầu tư công và chiếm khoảng 4,2% GDP. Sang các năm 2010 – 2012, vốn TDĐTPT duy trì ở mức khoảng 6% GDP (xem Biểu đồ 2).

Cần phải hiểu rằng, dù duy trì ở mức khoảng 6% GDP, nhưng trong thực tế, nguồn vốn TDĐTPT đã liên tục tăng trưởng. Bởi, khi tỷ trọng nguồn vốn TDĐTPT liên tục được giữ ổn định trong GDP, cũng đồng nghĩa quy mô vốn TDĐTPT (về số tuyệt đối) đã tăng tương ứng cùng với tốc độ tăng quy mô GDP hàng năm.

Công cụ thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội

Nguồn vốn TDĐTPT đóng vai trò là công cụ tài chính – tín dụng đắc lực của Chính phủ trong thực hiện chính sách đầu tư phát triển của Nhà nước để phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Vai trò này của TDĐTPT được thể hiện trên một số mặt sau:

Một là, thông qua việc đẩy mạnh cho vay đầu tư, vốn TDĐTPT đã góp phần tăng cường cơ sở vật chất, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế. Tổng nguồn vốn TDĐTPT những năm qua đóng góp khoảng 6% tổng giá trị tài sản tăng thêm hàng năm của cả nước. Điều này có thể kể đến qua các chương trình, dự án nổi bật, như: Thủy điện Sơn La; Thủy điện Lai Châu và nhiều dự án ngành điện khác; Dự án Nhà máy lọc dầu Dung Quất; Tổ hợp Khí - Điện - Đạm Cà Mau; Đường ô tô cao tốc Hà Nội – Hải Phòng…

Vốn TDĐTPT đã góp phần tăng cường cơ sở vật chất, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế

 

Hai là, vốn TDĐTPT hỗ trợ phát triển các ngành, lĩnh vực then chốt, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Từ năm 2000 đến nay, vốn TDĐTPT đã tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực công nghiệp, xây dựng với tỷ lệ giải ngân vào các lĩnh vực này bình quân 80%, cao hơn mức bình quân chung của toàn xã hội. Cụ thể, vốn TDĐTPT giai đoạn 2000 – 2013 đã tập trung cho vay hơn 60.000 tỷ đồng vào ngành điện, gần 20.000 tỷ đồng vào ngành xi măng, hơn 15.000 tỷ đồng cho ngành hóa chất… góp phần hình thành, phát triển các ngành công nghiệp cơ bản, then chốt có vai trò lan tỏa cao, hỗ trợ sự phát triển của các ngành công nghiệp khác trong nền kinh tế.

Ba là, vốn TDĐTPT đã được sử dụng để cho vay đầu tư vào các địa bàn có điều kiện khó khăn, góp phần xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển nông nghiệp, nông thôn. Thông qua các dự án, chương trình kinh tế trọng điểm, hàng trăm ngàn ki-lô-mét kênh mương, đường giao thông nông thôn đã được xây dựng, bê tông hóa… Các chương trình, dự án này đã góp phần nâng cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp, góp phần làm thay đổi diện mạo nông thôn, đặc biệt là các tỉnh miền núi, các địa bàn đặc biệt khó khăn, như: Bắc Kạn, Hà Giang, Lào Cai, Lai Châu, Đắc Lăk, Bình Phước, Sóc Trăng…

Bốn là, với những lĩnh vực hiệu quả đầu tư thấp, thời gian thu hồi vốn dài, khó thu hút vốn đầu tư ngoài xã hội, như: các công trình cấp nước sạch, xử lý nước thải, rác thải, xây dựng nhà ở cho người thu nhập thấp, ký túc xá sinh viên… thì vốn TDĐTPT đã được sử dụng, góp phần bảo đảm an sinh xã hội. Nguồn vốn TDĐTPT còn có vai trò là nguồn vốn “mồi”, huy động nguồn lực khác tham gia vào xã hội hóa y tế, giáo dục, xử lý rác thải, nước thải…

Bên cạnh những hiệu quả to lớn mà vốn TDĐTPT đem lại, nó cũng còn bộc lộ một số tồn tại sau:

- Quy mô vốn TDĐTPT còn nhỏ bé, thiếu tập trung. Mặc dù có mức tăng trưởng hàng năm khoảng 17%-18%, song TDĐTPT mới có quy mô bằng khoảng 6% tổng vốn đầu tư toàn xã hội cùng thời kỳ. Tổng vốn TDĐTPT mới đáp ứng được khoảng 37% nhu cầu vay vốn trong tổng mức đầu tư tài sản cố định của các dự án có vay vốn TDĐTPT. Hơn nữa, đối tượng cho vay TDĐTPT còn dàn trải, chưa thật sự tập trung cho vay vào các dự án trọng điểm, các ngành then chốt, các vùng khó khăn. Vốn tín đụng đầu tư phát triển còn bị phân tán ở nhiều lĩnh vực, ngành nghề khác nhau.

- Rủi ro hoạt động nghiệp vụ cao, tiềm lực tài chính và khả năng bù đắp rủi ro của tổ chức cho vay TDĐTPT thấp. Cụ thể là trường hợp Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB), đơn vị có chức năng cho vay TDĐTPT. Theo đánh giá của Thanh tra Nhà nước, nếu loại trừ các khoản nợ xấu nhận bàn giao từ các tổ chức tiền thân của VDB (Tổng cục Đầu tư phát triển, Quỹ Hỗ trợ phát triển) chưa được xử lý, nợ xấu đối với các chương trình của Chính phủ chỉ định cho vay (VDB không phải thực hiện thẩm định)… thì nợ xấu tại thời điểm 31/12/2010 là 20.663 tỷ đồng, chiếm 11,46% trên tổng dư nợ [3]. Đây là con số không hề nhỏ.

Gợi ý chính sách

Để nâng cao hiệu quả đầu tư công, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 1792/CT-TTg, ngày 15/10/2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ. Tiếp đó, Chính phủ đã phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 - 2020 (Quyết định số 339/QĐ-TTg, ngày 19/02/2013). Mặc dù TDĐTPT chưa được nhắc đến một cách trực tiếp, cụ thể trong các văn bản nêu trên, song Thủ tướng Chính phủ cũng đã phê duyệt Chiến lược phát triển VDB đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 (Quyết định số 369/QĐ-TTg, ngày 28/02/2013), trong đó đã đề cập đến một số nội dung cơ bản về định hướng hoạt động, tái cơ cấu lại hoạt động ngân hàng của VDB và một số mục tiêu cụ thể về an toàn tài chính, quản trị ngân hàng, nâng cao chất lượng tín dụng. Đó cũng chính là nhằm sử dụng có hiệu quả vốn TDĐTPT.

Theo chúng tôi, bên cạnh các định hướng, giải pháp được nêu trong các văn bản trên, trong bối cảnh nền kinh tế vẫn đang vận hành theo mô hình tăng trưởng chủ yếu dựa vào vốn đầu tư, thì cần thực hiện một số việc sau:

Thứ nhất, có thể tăng quy mô và tổng dư nợ cho vay TDĐTPT vào nền kinh tế, nhưng phải đi liền với việc giảm dần quy mô đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ. Lựa chọn này đảm bảo nguồn cung vốn đầu tư cho nền kinh tế không bị giảm sút đột ngột, đồng thời sẽ khai thác được lợi thế của hoạt động TDĐTPT. Bởi, bản chất là hoạt động đầu tư từ ngân sách nhưng lại mang tính vay trả, có tính truy hoàn, vừa giúp Chính phủ tiếp tục sử dụng TDĐTPT như một công cụ đầu tư hữu hiệu thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, vừa đảm bảo nâng cao trách nhiệm sử dụng vốn đầu tư nhà nước. Điều này hoàn toàn khác so với hình thức đầu tư bằng ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ vốn mang tính cấp phát, không hoàn trả.

Thứ hai, quan trọng hơn, cần phân định rõ: chỉ có các dự án hoàn toàn không có khả năng thu hồi vốn thì sử dụng vốn ngân sách nhà nước hoặc vốn trái phiếu chính phủ; còn các dự án có khả năng thu hồi vốn cần dứt khoát chuyển sang sử dụng vốn TDĐTPT. Điều này để thực hiện nghiêm định hướng tái cơ cấu đầu tư công, sử dụng có hiệu quả nguồn vốn đầu tư khan hiếm từ ngân sách nhà nước và có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước.

Thứ ba, cần rà soát lại và xây dựng mới danh mục các chương trình kinh tế, dự án, ngành hàng thuộc đối tượng cho vay vốn TDĐTPT nhằm đảm bảo đúng định hướng đối tượng phục vụ đã đề ra trong Chiến lược phát triển VDB đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030. Theo đó, TDĐTPT tập trung vào các lĩnh vực cơ sở vật chất hạ tầng kinh tế - xã hội, công nghiệp phụ trợ, nông nghiệp nông thôn, xã hội hóa trong lĩnh vực giáo dục y tế, bảo vệ môi trường và công nghệ xanh, năng lượng sạch và năng lượng tái tạo. Danh mục đối tượng cho vay vốn TDĐTPT cần tập trung có trọng điểm vào các chương trình, dự án kinh tế lớn mang tính then chốt, có tác dụng tạo đà, hỗ trợ cho các ngành, lĩnh vực khác phát triển. Đặc biệt, danh mục đối tượng cho vay cần “phủ sóng” được các lĩnh vực, địa bàn đầu tư khó thu hút vốn đầu tư tư nhân trong và ngoài nước, khó thu hồi vốn đầu tư do hiệu quả đầu tư thấp, thời gian thu hồi vốn dài… nhằm đảm bảo an sinh xã hội. Danh mục cho vay cần hướng đến các chương trình kinh tế lớn, dự án kinh tế trọng điểm không vì mục tiêu lợi nhuận, không vì mục đích kinh tế đơn thuần, có tác động liên ngành, liên tỉnh hoặc thậm chí liên vùng.

Thứ tư, cần sớm xây dựng một văn bản pháp lý ở tầm pháp lệnh, luật về hoạt động TDĐTPT nhằm pháp lý hóa các quy định trong hoạt động này, đảm bảo phối hợp tốt với Luật Đầu tư công và tránh những xung đột pháp lý (với Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công, Luật Các tổ chức tín dụng...), cũng như tránh những khe hở” của pháp luật về sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Điều này sẽ giúp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn TDĐTPT, nhất là trong bối cảnh Việt Nam đang thực hiện tái cơ cấu đầu tư công./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Thủ tướng Chính phủ (2013). Quyết định số 369/QĐ-TTg, ngày 28/02/2013 về việc phê duyệt Chiến lược phát triển Ngân hàng Phát triển Việt Nam đến năm 2012 và tầm nhìn đến năm 2030

2. Thủ tướng Chính phủ (2011). Chỉ thị số 1792/CT-TTg, ngày 15/10/2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ

3. Thanh tra Chính phủ (2012). Thông báo số 3212/TB-TTCP, ngày 04/12/2012 kết luận thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam

4. Vũ Nhữ Thăng (2010). Đổi mới đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2001 – 2020, Hội thảo Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế, TP. Huế, 28-29/12/2010

5. Nguyễn Xuân Tự (2010). Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về đầu tư công, Hội thảo Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế, TP. Huế, 28-29/12/2010

Nghiêm Quý Hào

(Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 23/2013)

* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan