Việc thành lập các đặc khu hành chính - kinh tế tại Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc đang tạo được sự quan tâm đặc biệt của công luận. Tất cả mọi người đều hy vọng đây là bước đột phá trong phát triển kinh tế của Việt Nam khi có cơ hội tạo được những không gian kinh tế theo đúng tiềm năng địa kinh tế của Việt Nam. Đây cũng là cơ hội để thử nghiệm cách thức đổi mới thể chế và đổi mới mô hình tăng trưởng.

Nằm trong số 3 đặc khu kinh tế được thông qua chủ trương thành lập, Phú Quốc đang hứa hẹn bứt phá. Trong ảnh:  Khu nghỉ dưỡng và Spa JW Marriott Phu Quoc Emerald Bay (Phú Quốc).

ĐẶT VẤN ĐỀ

Ý tưởng tạo lập những khu kinh tế ven biển, khu kinh tế cửa khẩu đặc biệt, được hưởng nhiều ưu đãi để thu hút đầu tư đã được Chính phủ đưa ra từ nhiều năm nay. Có thể lấy ví dụ như, Khu Kinh tế Phú Quốc đã được hình thành từ gần 15 năm nay, với nhiều ưu đãi về thủ tục hành chính, thuế, quản lý đất đai... Song, thực tế cho thấy, những ưu đãi này cũng chưa đủ sức thu hút đầu tư để tạo sức phát triển vượt bậc cho Phú Quốc. Dựa vào kinh nghiệm thành bại từ phát triển đặc khu trên thế giới, Việt Nam cần tạo lập những đặc khu hành chính - kinh tế (sau này gọi tắt là đặc khu) với thể chế riêng, mô hình phát triển riêng mới có thể hy vọng thành công.

Trước hết, cần làm rõ mục tiêu của việc thiết lập các đặc khu để làm gì, hay nhiều người còn dùng thuật ngữ là xác định phương pháp tiếp cận nào tới các đặc khu. Nói giản dị hơn, chúng ta cần tìm câu trả lời cho câu hỏi “chúng ta cần gì ở những đặc khu?”.

Theo Nghị quyết số 11- NQ/TW, ngày 03/06/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thì nhiệm vụ “xây dựng một số đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt với thể chế vượt trội để tạo cực tăng trưởng và thử nghiệm đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy thuộc hệ thống chính trị” đã được xác định rất rõ. Như vậy, việc thành lập các đặc khu có 2 mục tiêu rất cụ thể: Một là, tạo cực tăng trưởng kinh tế; Hai là, thử nghiệm đổi mới tổ chức, thể chế.

Việc xác định 2 mục tiêu nói trên là hoàn toàn đúng đắn vì đổi mới tổ chức, thể chế là một nhu cầu rất cần thiết. Nhà nước ta đã quyết định thử nghiệm việc bỏ hội đồng nhân dân cấp huyện và cấp xã tại một số địa phương, nhưng chưa đưa ra được kết luận nào, pháp luận vẫn tiếp tục duy trì 3 cấp hội đồng nhân dân như cũ. Thử nghiệm lần này tại các đặc khu có thể dẫn tới những kết luận quan trọng về đổi mới tổ chức, thể chế. Tất nhiên, việc đổi mới tổ chức, thể chế chỉ là đổi mới phương tiện, kết quả tăng trưởng kinh tế mới là độ đo thực của đổi mới tổ chức, thể chế.

Như vậy, với 2 mục tiêu đã được đặt ra đối với các đặc khu, khung pháp luật cho hoạt động của các đặc khu có ý nghĩa rất quan trọng, thậm chí là yếu tố quyết định cho sự thành bại trong tương lai. Với mục tiêu thử nghiệm mô hình đổi mới cho phát triển, phương pháp tiếp cận trong xây dựng khung pháp luật cho các đặc khu phải là: (1) Không được vi phạm Hiến pháp, nhưng (2) Được phép vượt ra ngoài khuôn khổ pháp luật hiện hành. Bởi vì, nếu không cho vượt ra ngoài khung pháp luật hiện hành, thì làm sao có thể thử nghiệm mô hình tổ chức, thể chế khác.

Bài viết này có mục đích chính như một góp ý cho Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được Quốc hội thảo luận lần đầu tiên vào ngày 22/11/2017, nhằm đưa ra những phân tích cụ thể để đề xuất những sửa đổi, bổ sung có lý cho Dự thảo Luật.

XÁC ĐỊNH PHẠM VI NÔI DUNG LUẬT

Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt bao gồm 6 chương, 104 Điều gắn với 2 lựa chọn về mô hình tổ chức chính quyền đặc khu và 5 phụ lục. Ngoài 2 phần, mà luật nào cũng phải có là Chương đầu về những quy định chung và Chương cuối về điều khoản thi hành, Luật này bao gồm 4 phần chính:

- Phần 1 về công tác quy hoạch gồm 4 điều (từ Điều 8 tới Điều 11).

- Phần 2 về chính sách phát triển kinh tế - xã hội gồm 25 điều (từ Điều 12 tới Điều 36).

- Phần 3 về tổ chức bộ máy của chính quyền gồm 2 phương án để lựa chọn, trong đó phương án 1 “Chính quyền địa phương đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là thiết chế Trưởng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, các cơ quan chuyên môn trực thuộc và Trưởng Khu hành chính” gồm 40 điều (từ Điều 37 tới Điều 76); phương án 2 “Tổ chức một cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” gồm 27 điều (từ Điều 37 tới Điều 63).

- Phần 4 về các quy định riêng đối với từng đặc khu gồm 24 điều (từ Điều 77 tới Điều 100), trong đó mỗi đặc khu có 8 điều quy định riêng về vị trí địa lý; ngành, nghề ưu tiên phát triển; thời hạn sử dụng đất; miễn thuế nhập khẩu; ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp; miễn tiền thuê đất, thuê mặt nước; thủ tục hải quan đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu; và những chính sách khác. Tại Phần 4 này, sự khác nhau cơ bản giữa 3 đặc khu là hướng phát triển và danh mục ngành, nghề ưu tiên phát triển cho từng đặc khu.

Trong Dự thảo Luật, Khoản 2, Điều 4 (Phát triển đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt) quy định về hướng phát triển các ngành kinh tế đối với từng đặc khu; Khoản 2 Điều 12 (Ngành, nghề đầu tư kinh doanh) gắn với các Phụ lục 3, 4 và 5 quy định về áp dụng pháp luật đối với các ngành nghề cụ thể được ưu tiên phát triển; và toàn bộ Chương 5 (Quy định đặc thù đối với các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc) quy định về áp dụng pháp luật đối với các ngành nghề được ưu tiên phát triển được xác định tại Phụ lục 3, 4 và 5 tương ứng với từng đặc khu. Bên cạnh đó, Phụ lục 1 quy định về danh mục ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện tại các đặc khu và Phụ lục 2 quy định về loại dự án đầu tư vào các đặc khu do lãnh đạo đặc khu tổ chức thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường. Các quy định cụ thể về ngành nghề như vậy trong một văn bản quy phạm pháp luật là không hợp lý.

Như chúng ta đã biết, quy trình sửa đổi, bổ sung luật ở Việt Nam khá phức tạp; các văn bản quy phạm pháp luật cần có tầm nhìn dài hạn để có tuổi thọ dài hơn. Việc đưa các chiến lược phát triển, quy định các ngành nghề kinh doanh có điều kiện, các ngành nghề được ưu tiên vào văn bản quy phạm pháp luật là không nên, dễ làm cho luật sớm phải sửa đổi khi cần phải điều chỉnh chiến lươc, ngành nghề ưu tiên, ngành nghề kinh doanh có điều kiện, vì những lý do ngoại cảnh như công nghệ mới xuất hiện, kinh tế khu vực và thế giới có biến động. Vì thế, Luật cần giao việc xác định chiến lược phát triển, các ngành nghề cụ thể gắn với từng đặc khu cho Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định. Nói các khác, cần loại bỏ Chương 5 và chỉnh sửa lại Khoản 2 Điều 4 và Khoản 2 Điều 12.

VẤN ĐỀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC, THỂ CHẾ

Dự thảo Luật có một nội dung khá lớn quy định về tổ chức, thể chế gắn với bộ máy chính quyền của các đặc khu với 2 phương án. Cả 2 phương án đều có một đổi mới chung là tổ chức chính quyền 1 cấp hành chính trực thuộc tỉnh. Việc đề xuất đổi mới thể chế quản lý dưới dạng chính quyền đô thị 1 cấp là phù hợp với xu hướng phát triển các đô thị hiện nay khi công nghệ thông tin đang giúp cho việc nâng rất cao hiệu suất quản lý. Mặt khác, cần xem xét thêm việc xác định các đặc khu tương đương cấp huyện, tức là trực thuộc tỉnh.

Một trong các mục tiêu phát triển của các đặc khu là tạo điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư nước ngoài, thu hút được chất xám từ nước ngoài. Để làm được điều này, việc để các đặc khu trực thuộc Trung ương sẽ tạo lợi thế mạnh hơn. Nói chung, tổ chức và cá nhân nước ngoài luôn cảm thấy yên tâm hơn khi địa bàn đầu tư càng gần Trung ương càng tốt.

Cũng có ý kiến cho rằng, nhiều đặc khu ở các nước lớn ví dụ như ở Trung Quốc đều thuộc tỉnh và đã rất thành công. Sự thực, mỗi đất nước đều có hoàn cảnh riêng, mỗi tỉnh ở Trung Quốc đều có thể chế quản lý giống như cấp bang ở các nước dạng liên bang, khác với một nước có cỡ diện tích và dân số như Việt Nam.

Đối với 2 phương án tổ chức chính quyền đặc khu: Phương án 1 là chính quyền do cấp trên bổ nhiệm và phương án 2 là chính quyền do dân bầu thông qua hội đồng nhân dân. Như vậy, phương án 1 mang tính đổi mới mạnh hơn, như Nhà nước ta đã đưa vào thử nghiệm mô hình bỏ hội đồng nhân dân cấp huyện và cấp xã.

Để thử nghiệm đổi mới tổ chức, thể chế, phương án 1 có ý nghĩa đáng kể hơn nhiều. Sự thực, thể chế bầu hội đồng nhân dân 3 cấp như hiện nay đang có nhiều khiếm khuyết, như: bộ máy quá cồng kềnh, quy trình quản lý quá phức tạp. Việc thử nghiệm để đổi mới là nhu cầu cần thiết, thậm chí là bức xúc.

Một số ý kiến cho rằng, phương án 1 có khiếm khuyết là thiếu cơ chế giám sát đối với chính quyền. Sự thật là không phải thiếu, mà lúc này cần tạo cơ chế giám sát trực tiếp của tổ chức, công dân đối với chính quyền.

Như kinh nghiệm của nhiều nước, cơ chế giám sát trực tiếp của tổ chức, công dân mang lại hiệu quả cao hơn so với cơ chế giám sát thông qua các tổ chức dân cử. Nói cách khác, 3 yếu tố cơ bản của một hệ thống quản trị công tốt, bao gồm: công khai - minh bạch, sự tham gia của người dân và cơ quan quản lý chịu trách nhiệm giải trình phải được xây dựng và vận hành triệt để mới là giải pháp giám sát tốt nhất.

Như vậy, mô hình chính quyền đặc khu phù hợp là mô hình tổ chức theo phương án 1, nhưng đặc khu phải là cấp hành chính trực thuộc Trung ương.

VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI

Các chính sách ưu đãi trong phát triển kinh tế - xã hội là một nội dung quan trọng đối với các đặc khu, vì đó là động lực chính tạo nên mật độ kinh tế cao, kết nối thuận lợi với các trung tâm kinh tế ngoài Việt Nam, tạo cơ hội phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao và phát triển công nghệ thế hệ Cách mạng Công nghiệp 4.0.

Về mặt định hướng, 3 đặc khu của Việt Nam phải sớm nhất trở thành các đô thị thông minh, là vườn ươm khởi nghiệp bằng công nghệ cao và trở thành trung tâm thu hút du lịch quốc tế. Dự thảo Luật đã có những chính sách phù hợp về phát triển kết cấu hạ tầng; ưu đãi về thuế và hải quan; ưu đãi về tiền thuê đất, thuê mặt nước; về phát triển dịch vụ và du lịch; về phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao và công nghệ cao; tạo thuận lợi về tài chính, tiền tệ, ngân hàng; dễ dàng trong xuất, nhập cảnh…

Trong các chính sách ưu đãi nói trên, cần bàn thêm về chính sách vận hành hệ thống thủ tục hành chính thuận lợi nhất và chính sách tiếp cận đất đai.

Về chính sách cải cách thủ tục hành chính:

Những quy định chung về thủ tục hành chính liên quan tới đầu tư phát triển trong Dự thảo Luật được quy định chủ yếu tại Điều 14 (Thủ tục đầu tư kinh doanh) và một số điều, khoản khác có liên quan. Khung pháp luật về cải cách thủ tục hành chính công, dịch vụ công trong Dự thảo Luật vẫn là xây dựng và vận hành cơ chế một cửa với hồ sơ trên giấy. Đây cũng chính là chính sách cải cách thủ tục hành chính chung cho cả nước mà Chính phủ sắp ban hành một nghị định về áp dụng cơ chế một cửa, một cửa liên thông trên phạm vi cả nước. Như vậy, câu hỏi đặt ra lúc này là, chẳng nhẽ thủ tục hành chính cho các đặc khu cũng không có gì ưu đãi hơn?

Với trình độ công nghệ thông tin, viễn thông (ICT) ở nước ta hiện nay, việc xây dựng và vận hành hệ thống thủ tục hành chính điện tử tại các đặc khu là hoàn toàn khả thi. Đó cũng là những bước chuẩn bị hạ tầng cho xây dựng đô thị thông minh tại đây. Trọng tâm chính là tạo lập được một bước đột phá trong việc đổi mới thực sự cải cách thủ tục hành chính tại các đặc khu. Hệ thống hành chính điện tử không chỉ áp dụng trong các thủ tục về doanh nghiệp, dự án đầu tư, xây dựng, kinh doanh, ngân hàng, tiền tệ…, mà phải áp dụng trong toàn bộ hệ thống thủ tục hành chính như quản lý dân cư, quản lý xuất nhập cảnh, quản lý đất đai...

Như vậy, Dự thảo Luật cần thay đổi cách tiếp cận với hệ thống thủ tục hành chính cho các đặc khu; chuyển hẳn sang chính sách xây dựng và vận hành hệ thống hành chính điện tử. Đây chính là điểm khác biệt quan trọng của các đặc khu.

Về chính sách đất đai và đầu tư bất động sản:

Những đổi mới mạnh mẽ về chính sách đất đai được quy định tại Điều 17 (Quyền và nghĩa vụ về sử dụng đất tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt), trong đó tập trung vào 3 chính sách đổi mới chủ yếu:

(i) Thời hạn sử dụng đất được kéo dài tới 70 năm (theo pháp luật hiện hành là 50 năm), trong trường hợp được phép của Thủ tướng Chính phủ thì thời hạn được kéo dài tới 99 năm. Đổi mới này là cần thiết để tạo ưu đãi thực sự và tâm lý ổn định, đầu tư lâu dài, đầu tư công trình lớn cho các nhà đầu tư.

(ii) Cho phép các tổ chức kinh tế trong nước, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được thế chấp bằng tài sản gắn liền với đất tại các tổ chức tín dụng nước ngoài có hiện diện thương mại tại Việt Nam. Đổi mới như vậy sự thực chưa đầy đặn, có vẻ như mang nhiều yếu tố “cải lương”. Hình như Ban Soạn thảo vẫn còn e ngại về việc xử lý tài sản thế chấp như thế nào khi người thế chấp không trả được nợ. Giả sử như thế chấp bằng tài sản gắn liền với đất, vậy thì xử lý có dễ dàng hơn không? Không lẽ khi người thế chấp không trả được nợ, thì chúng ta bắt người nhận thế chấp tháo dỡ tài sản gắn liền với đất đem về hay sao? Đất đai và tài sản gắn liền với đất là một đơn vị bất động sản thống nhất, không thể tách rời. Khi không trả được nợ, thì người nhận thế chấp có thể sử dụng bất động sản đã thế chấp hoặc bán đấu giá tài sản thế chấp đó giống như quyền và nghĩa vụ của một người nước ngoài được sở hữu nhà ở gắn liền với đất ở tại Việt Nam.

Chính sách cho thế chấp bằng bất động sản ở Việt Nam tại các tổ chức tín dụng nước ngoài đã được đặt ra để xem xét gần 20 năm nay mà vẫn chưa được tiếp nhận. Đây là một chính sách quan trọng nhằm tạo cơ hội để tiếp cận được các nguồn vốn tín dụng với lãi suất thấp. Tất nhiên, áp dụng chính sách này sẽ có ảnh hưởng lớn tới thế độc quyền của các ngân hàng trong nước. Ý kiến không đồng ý vẫn dựa chủ yếu vào lý do khó xử lý tài sản thế chấp khi người thế chấp không trả được nợ!

Hiện nay, pháp luật về nhà ở đã rất cởi mở cho phép người nước ngoài được nhập cảnh vào Việt Nam có quyền sở hữu nhà ở gắn liền với đất ở tại Việt Nam. Đây chính là cơ sở để cho phép áp dụng cơ chế thế chấp bằng bất động sản bao gồm cả quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất ở Việt Nam tại các tổ chức tín dụng có pháp nhân nước ngoài.

(iii) Tổ chức và cá nhân nước ngoài thuộc đối tượng được sở hữu nhà ở tại Việt Nam theo pháp luật về nhà ở có quyền chuyển nhượng, nhận chuyển nhượng, mua, thuê mua, nhận tặng cho, nhận thừa kế và sở hữu nhà ở thương mại, bao gồm căn hộ chung cư và nhà ở riêng lẻ trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở và dự án đầu tư bất động sản nghỉ dưỡng, du lịch tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ khu vực bảo đảm quốc phòng, an ninh. Quy định này rất phù hợp, nhưng các quyền giao dịch chưa được liệt kê đầy đủ, chính xác và cần làm rõ hơn về đối tượng áp dụng, chỉ là căn hộ chung cư để ở và nhà ở riêng lẻ hay cả những bất động sản nghỉ dưỡng, du lịch.

Lúc này cần tới 3 chính sách đổi mới:

(1) Đất xây dựng các bất động sản nghỉ dưỡng, du lịch cũng có chế độ sử dụng đất tương đương, như: đất ở, tức là được sử dụng lâu dài;

(2) Người nước ngoài được nhập cảnh vào Việt Nam cũng được sở hữu các bất động sản nghỉ dưỡng, du lịch tương đương như sở hữu nhà ở;

(3) Người nước ngoài được sở hữu bất động sản ở Việt Nam có các quyền giao dịch, gồm: chuyển đổi, chuyển nhượng, nhận chuyển nhượng, cho thuê, được thuê mua, tặng cho, nhận tặng cho, thừa kế, nhận thừa kế, thế chấp, góp vốn, nhận góp vốn. Đây cũng chính là nội dung cần sửa đổi đối với quy định tại Khoản 5, Điều 17 của Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt./.

GS, TSKH. Đặng Hùng Võ

Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường