Thiếu khung pháp luật chung cho quỹ tài chính ngoài ngân sách

07:39 | 17/06/2016 Print
- Điều này đang gây khó khăn cho hoạt động quản lý của nhà nước đối với các quỹ, đồng thời có thể làm hạn chế tính đầy đủ, chính xác, minh bạch của NSNN.


Ông Đỗ Trọng Khanh, Vụ trưởng Vụ Tài chính Tiền tệ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Quỹ ngoài ngân sách nhưng hoạt động chủ yếu từ NSNN

Tại Hội thảo Hoạt động của các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước diễn ra ngày 16/6, ông Đỗ Trọng Khanh, Vụ trưởng Vụ Tài chính Tiền tệ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã đưa vào quy định về quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước (NSNN). Đó là quỹ do cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động đập lập với NSNN, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật.

Ông Khanh đánh giá, quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN đã đóng vai trò quan trọng và góp phần tích cực trong việc huy động và tập trung nguồn lực tài chính của xã hội, giảm gánh nặng cho NSNN, nhưng lại cùng với NSNN để giải quyết tốt một số nhiệm vụ để phát triển kinh tế xã hội, cũng như an sinh xã hội. Các quỹ này hiện nay được thành lập chủ yếu theo các quy định tại các luật, nghị định có tính chất chuyên ngành, với phạm vi điều chỉnh đặc thù tùy theo từng quỹ.

Nguồn tài chính để tạo lập cho các quỹ ngoài NSNN đểu có nguồn gốc từ NSNN. Tuy nhiên các quỹ này lại không chịu sự điều chỉnh trực tiếp của Luật NSNN, mà được điêu chỉnh theo các quy định riêng. Ông Khanh cho rằng, mặc dù các quỹ đã có những đóng góp tích cực vào việc phục vụ phát triển kinh tế xã hội của quốc gia, nhưng trong bối cảnh cân đối NSNN hiện nay vẫn còn khó khăn, do vậy, việc mở rộng các quỹ, hình thành nhiều quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN có thể gây những tác động tiêu cực đến NSNN.

Một số quỹ cũng chưa phân định rõ ràng việc thu chi, chưa phù hợp quy định của Luật NSNN. Mặc dù nguyên tắc tự bảo toàn vốn được đặt ra khi quyết định thành lập, nhưng nhìn chung, thì nhiều quỹ hoạt động chủ yếu từ NSNN, nguồn hoạt động ngoài ngân sách rất hạn chế. Do đó, việc thành lập nhiều quỹ tài chính nhà nước, mà nguồn vốn cân đối chủ yếu là từ NSNN sẽ dẫn đến tình trạng phân tán nguồn lực NSNN.

Ông Khanh cho biết, Thủ tướng chính phủ đã ban hành chỉ thị 22/CT-TTg, ngày 27/8/2015 về việc tăng cường công tác quản lý đối với các quỹ tài chính nàh nước ngoài NSNN và gấn đây là Nghị định số 30/2016/NĐ-CP ngày 28/4/2016 quy định chi tiết hoạt động đàu tư từ quỹ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp. Nhưng khung pháp luật quy định chế tài xử lý thống nhất đối với các hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN nói chung là chưa có. Cũng chưa có văn bản pháp lý thống nhất có tính quy định chung về điều chỉnh nguyên tắc thành lập, sử dụng quỹ, hoạt động của các quỹ. Điều này có thể gây khó khăn cho hoạt động quản lý của nhà nước đối với các quỹ, đồng thời có thể làm hạn chế tính đầy đủ, chính xác cũng như việc phân tích đánh giá các chi tiêu công cũng như hạn chế tính minh bạch của NSNN.

Các quỹ hoạt động chưa hiệu quả

Theo thống kê chưa đầy đủ, hiện nay có gần 40 quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN được phép thành lập theo quy định của luật, pháp lệnh; gần 20 quỹ thành lập theo các văn bản dưới luật. Tuy nhiên, có trên 70 quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN đã được thành lập ở Trung ương và địa phương với quy mô, tính chất và phạm vi hoạt động khá đa dạng. Trong đó, có nhiều quỹ được NSNN cấp vốn thành lập ban đầu, gọi là "vốn mồi" hoặc được cấp bổ sung vốn điều lệ trong năm.

Nhìn cụ thể vào trường hợp của những quỹ điển hình là quỹ bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp, ông Đàm Văn Huệ, chuyên gia tư vấn dự án USAID GIG cho biết, tỉ trọng nợ đọng của 2 quỹ này luôn gia tăng về giá trị tuyệt đối. Nếu năm 2011 nợ 4.291 tỷ thì đến năm 2014 nợ tới 8.174 tỷ. Nhìn chung, tỷ lệ nợ khoảng 6% so với số phải thu. Còn đối với quỹ bảo hiểm y tế cũng có tỷ trọng mất cân đối thu chi diễn ra cục bộ ở một số tỉnh (năm 2010 là 14 tỉnh, năm 2013 là 19 tỉnh)

Việc đầu tư của các quỹ cũng còn chưa tốt, chưa đa dạng, lãi suất chưa cao. Cả 3 quỹ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm y tế trung bình lãi suất chỉ khoảng 7%.

Một điểm nữa mà ông Huệ lưu ý là chi phí quản lý khá nhiều. Trung bình trong thời gian 2012-2015, tỷ lệ chi quản lý bảo hiểm xã hội trên tổng số thu chi là 1,8%, với bảo hiểm thất nghiệp là 1,6%.

Đánh giá một cách khái quát về 3 quỹ điển hình này (bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm y tế), ông Huệ cho rằng cơ chế phối hợp giữa đơn vị quản lý quỹ, người thụ hưởng và các đơn vị liên quan chưa đồng bộ. Việc áp dụng công nghệ hiện đại trong quản lý quỹ cũng hạn chế. Bên cạnh đó là còn nhiều rào cản chưa khuyến khích được việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng các quỹ như cơ chế thưởng phạt, chế độ tiền lương và thu nhập tăng thêm của những người làm bảo hiểm. Đặc biệt, tính minh bạch và kịp thời trong công khai các thông tin vè các quỹ bảo hiểm chưa cao.


Toàn cảnh cuộc Hội thảo

Kinh nghiệm nước ngoài: Độc lập và minh bạch

Tại Hội thảo, ông Carlos Galian, chuyên gia tư vấn quốc tế dự án USAID GIG đã chia sẻ kinh nghiệm về hoạt động, quản lý quỹ tài chính ngoài NSNN của một số nước, điển hình là Phillipines và Canada.

Phillipines có hệ thống bảo hiểm xã hội lâu đời nhất ở châu Á và gần giống với Việt Nam đó là dựa trên nhân dân, vì nhân dân. Khác với Việt Nam, hệ thống bảo hiểm xã hội của Phillipines có 2 quỹ: một quỹ cho công chức là Hệ thống Bảo hiểm Chính phủ - GISS ra đời năm 1936; một quỹ cho người làm việc trong khu vực tư nhân là Hệ thống Bảo hiểm Xã hội - SSS ra đời năm 1957.

Cơ quan quản lý của Phillipines là Ủy ban Bảo hiểm xã hội với 9 thành viên, trong đó chỉ có 1 thành viên của chính phủ là Thư ký Lao động và Việc làm, còn lại là 8 thành viên độc lập. Ủy ban có quyền phe duyệt về mặt tổ chức, họ có vai trò pháp lý, có quyền xử lý mọi khiếu nại liên quan đến bảo hiểm. Ủy ban này cũng không phụ thuộc vào bất cứ tổ chức nhà nước nào, có vai trò rất độc lập.

Ủy ban Bảo hiểm xã hội Phillipines có trách nhiệm báo cáo hàng năm, báo cáo cân đối quỹ bảo hiểm xã hội và điều mà Việt Nam cần học tập đó là chất lượng các báo cáo này của Phillipines rất tốt, đầy đủ, chi tiết, công khai và minh bạch.

Còn ở Canada, Ban Đầu tư Chương trình trợ cấp Canada (CPPIB) của Hệ thống lương hưu được thành lập tháng 12/1997. CPPIB có mô hình quản trị độc đáo cho phép hoạt dộng như mọt tổ chức đầu tư chuyên nghiệp chỉ tập trung vào mục tiêu đầu tư và thương mại để sinh lợi cho quỹ. Đạo luật CPPIB chỉ rõ mọi tài sản thuộc về những người nộp phí và người hưởng lợi của Chương trình lương hưu của Canada. Những tài sản của CPPIB hoàn toàn tách biệt khỏi các quỹ của chính phủ.

CPPIB hoạt động như một cánh tay nối dài của chính quyền liên bang và các tỉnh dưới sự giám sát của một Ban giám đốc độc lập, chuyên nghiệp và có trình độ cao. Các báo cáo quản lý của CPPIB không được nộp cho chính quyền liên bang và các tỉnh mà nộp cho Ban giám đốc CPPIB. Ban giám đốc phê duyệt chính sách đầu tư, quyết định các định hướng chiến lược của hệ thống và ra các quyết dịnh quan trọng. Điều này cho thấy sự hoạt động rất độc lập của CPPIB. Song, họ phải chịu trách nhiệm về hoạt động theo một cơ chế nghiêm ngặt và công khai, bao gồm trách nhiệm trước Bộ trưởng Tài chính liên bang và các tỉnh.

Mô hình của CPPIB rất đáng để cho Việt Nam học tập trong việc sinh lời cho các quỹ, cũng như là về tính độc lập và minh bạch.

Ngoài ra, các đại biểu tại Hội thảo cũng đã thảo luận nhóm xoay quanh các vấn đề về hiệu quả hoạt động của các quỹ, hiệu quả đầu tư vốn nhàn rỗi và chênh lệch thu chi, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các quỹ. Các đại biểu đều cho rằng, việc nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoạt động của các quỹ và xây dựng hệ thống khung khổ pháp luật thống nhất điều chỉnh hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN là đòi hỏi cần thiết hiện nay./.

Anh Đức

© Kinh tế và Dự báo - Bộ Kế hoạch và Đầu tư