Cần tách bạch rõ đầu tư và quản lý nhà nước tại doanh nghiệp

Lẫn lộn khái niệm vốn sở hữu nhà nước và sở hữu doanh nghiệp

Tách bạch, phân định rõ chức năng quản lý của chủ sở hữu Nhà nước với chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước, với chức năng quản trị kinh doanh của doanh nghiệp có vốn nhà nước là một trong những nội dung quan trọng đặt ra đối với việc sửa đổi bổ sung Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp cùng các văn bản hướng dẫn liên quan đang được Bộ Tài chính cân nhắc đề xuất.

Tách bạch, phân định rõ chức năng quản lý của chủ sở hữu Nhà nước với chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước, với chức năng quản trị kinh doanh của doanh nghiệp

Theo ông Cung, bản chất việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp là việc Nhà nước sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước hoặc vốn từ các quỹ do Nhà nước quản lý để đầu tư vào doanh nghiệp. Trong đó, vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

“Đầu tư vào doanh nghiệp, thì đổi lại là thành cổ đông, thành viên của doanh nghiệp, và tài sản có được là số cổ phần, phần góp vốn tương ứng. Nhà nước giống như bất cứ nhà đầu tư khác đều có thể sử dụng mọi loại vốn có thể để đầu tư. Khi đã đầu tư, lấy sở hữu cổ phần và phần góp vốn, thì sau đó, tất cả là của doanh nghiệp; doanh nghiệp mua sắm tài sản, và trong bảng cân đối kế toán tương ứng với tài sản là nợ, tức là vốn của doanh nghiệp”, ông Cung phân tích.

Với cách nhìn nhận tương tự, vốn của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ bao gồm vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp và vốn do doanh nghiệp huy động. Vốn của bất kỳ doanh nghiệp nào cũng như vậy, (không chỉ là doanh nghiệp do nhà nước “nắm giữ” 100% vốn điều lệ; đều gồm vốn cổ phần (ta hay gọi vốn chủ sở hữu) và vốn vay dưới các hình thức khác nhau. “Như vậy, trong doanh nghiệp, thì chỉ có vốn doanh nghiệp mà không có vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Quy định hiện hành tại Luật 69 làm lẫn lộn và không phân biệt được về mặt pháp lý tài sản của doanh nghiệp và tài sản nhà nước. Cần loại bỏ các khái niệm kiểu này bởi chúng là di sản của kinh tế kế hoạch hóa tập trung”, ông Cung lý giải và chỉ rõ vấn đề.

Định chế, tầng nấc thực hiện phức tạp, không phù hợp thông lệ

Theo phân tích của nguyên Viện trưởng Ciem, chính vì cách tiếp cận và tư duy về các khái niệm có sự lẫn lộn và sai lệch về các loại vốn đã dẫn tới việc tổ chức các định chế và cách thức thực hiện quyền chủ sở hữu có quá nhiều tầng nấc, phức tạp; sai lệch,không phù hợp với quản trị hiện đại theo thông lệ quốc tế; nên kém hiệu lực, hiệu quả thấp là hệ lụy rõ ràng.

Với khái niệm cơ quan đại diện chủ sở hữu được định nghĩa là cơ quan, tổ chức được Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, tại các luật đặt ra các khái niệm, và định chế tương ứng gồm chủ sở hữu (toàn dân); cơ quan đại diện chủ sở hữu, Người đại diện trực tiếp chủ sở hữu;Người đại diện phần vốn nhà nước, Người đại diện phần vốn nhà của doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Ông Cung cho rằng cách quan niệm như vậy là chuyên biệt không đúng với thông lệ quốc tế bởi các khái niệm nói trên có lẽ chỉ có và sử dụng ở nước ta; không có trong quản trị doanh nghiệp nói chung và DNNN nói riêng.

Đi sâu phân tích một cách cụ thể hơn, theo ông Cung, nếu như trong khái niệm người đại diện phần vốn của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn là cá nhân được doanh nghiệp ủy quyền bằng văn bản để thực hiện quyền, trách nhiệm của doanh nghiệp đối với phần vốn của doanh nghiệp đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, chủ sở hữu, nhà đầu tư cổ phần có mục tiêu tăng giá trị cổ phần; tăng tỷ suất lợi nhuận hàng năm; ngoài ra còn có các mục tiêu phi tài chính (đối với chủ sỡ hữu đa số) để đạt được hai mục tiêu nói trên, thì câu hỏi đặt ra đối Chủ sở hữu (hay đại diện chủ sở hữu) DNNN là sở hữu cái gì và quy mô tài sản sở hữu. Bởi trong luật 69 hiện hành vẫn chưa thống nhất sử dụng các khái niệm và có sự lẫn lộn trong các khái niệm có liên quan như nói trên.

Tương tự, với cách quy định người đại diện phần vốn nhà nước đầu tư tại CTCP, công ty TNHH hai thành viên trở lên là cá nhân được cơ quan đại diện chủ sở hữu ủy quyền bằng văn bản để thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại CTCP, công ty TNHH hai thành viên trở lên dẫn tới việc không nhận thức rõ Quốc hội “sở hữu gì”, và vai trò như thế nào trong cơ cấu quản trị vốn đầu tư (cổ phần) nhà nước. Và câu hỏi cũng đặt ra tương tư như vậy đối với chính phủ và cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng chủ sở hữu (cơ quan làm “chủ sở hữu”) cổ phần, phần góp vốn.

Từ những lẫn lộn trong các khái niệm cơ bản này đã dẫn tới mục tiêu đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa rõ ràng, không phù hợp với doanh nghiệp trong kinh tế thị trường; gây khó khăn trong việc tách bạch, phân định chức năng quản lý của chủ sở hữu Nhà nước với chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước, với chức năng quản trị kinh doanh của doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Cũng chính từ cách tiếp cận thiếu chính xác này, đã tạo ra những nút thắt mà ông Cung đặc biệt lưu ý là những điểm nghẽn lớn nhất hiện nay trong vấn đề quản lý nhà nước về đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, khiến việc quản lý bị sai lệch, nhầm lẫn với quyền chủ sở hữu…., có nguy cơ tạo xung đột, chồng chéo thẩm quyền giữa quản lý nhà nước và chủ sở hữu. Từ đó khiến doanh nghiệp nhà nước vẫn tiếp tục phải chịu “một cổ đa tròng” bị trói chặt không thể làm gì được, dẫn tới mất quyền tự chủ kinh doanh đúng như bản chất vốn có của một doanh nghiệp.

Tách bạch rõ các khái niệm, đổi mới quản lý DNNN theo nguyên tắc thị trường

Từ các phân tích trên, ông Cung nhấn mạnh cần xác định rõ ngay từ đầu tư duy sửa Luật là không có quản lý nhà nước riêng đối với đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp. Mà quản lý nhà nước phải áp dụng chung không phân biệt thành phần kinh tế; theo đó, các quy định liên quan trong Luật cần sửa đổi là chức năng chủ sở hữu, chứ không phải quản lý nhà nước.

Vị chuyên gia cũng lưu ý cần coi chủ sở hữu đầu tư nhà nước về cơ bản cũng như tất cả các nhà đầu tư khác đều có mục tiêu: Gia tăng giá trị cổ phần; Đạt tỷ suất lợi nhuận hợp lý (tổng thể, chứ không phải theo từng dự án cụ thể). Do đó cần coi đầu tư vốn của nhà nước là Đầu tư nhà nước, DNNN không thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Theo đó hiệu quả đầu tư, hiệu quả DN là mục tiêu phổ quát không phải chỉ riêng đối với đầu tư nhà nước; và phải cụ thể và do lường được, chứ không thể một cách định tính chung chung như hiện nay.

Đồng quan điểm, TS.Lê Đăng Doanh cho rằng việc sửa Luật số 69/2014/QH13 lần này phải mạnh mẽ thay đổi trong đó phải đổi mới phương thức quản lý DNNN theo nguyên tắc thị trường, thực hiện công khai, minh bạch trong quản lý DNNN theo chuẩn mực quốc tế, không thể để xảy ra tình trạng thêm một lần nữa sửa luật mà quản lý vẫn như cũ, và Luật sửa đổi vẫn lại lặp lại những bất cập và hạn chế khiến vấn đề cốt lõi không giải quyết được.

Đồng thời cần xác định rõ trách nhiệm quyền lợi của người quản lý, người đại diện trực tiếp của chủ sở hữu tại doanh nghiệp nhà nước trên cơ sở quan hệ hợp đồng, tránh tình trạng đồng nhất vai trò người quản lý doanh nghiệp với quyền của chủ doanh nghiệp nhà nước.

Các chuyên gia cũng thống nhất chỉ rõ việc nghiên cứu sửa Luật số 69/2014/QH13 cần tập trung làm rõ vai trò của các cơ quan đại diện chủ sở hữu. Định hướng sửa nội dung này cần cân nhắc theo hướng: Sau khi đầu tư, các cơ quan đại diện chủ sở hữu là chủ sở hữu phần vốn góp, cổ phần tại doanh nghiệp và có quyền, nghĩa vụ tương tự các nhà đầu tư, các cổ đông của doanh nghiệp. Các cơ quan đại diện chủ sở hữu không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Mọi hoạt động của doanh nghiệp do ban điều hành thực hiện. Đồng thời tách chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nước với quản lý điều hành doanh nghiệp.

Bên cạnh đó, TS.Lê Đăng Doanh cũng đề xuất việc sửa đổi, bổ sung Luật 69/2014/QH13. cần xác định phạm vi nhà nước đầu tư, lĩnh vực cổ phần hóa. Thực hiện cổ phần hóa thực chất, có cổ đông chiến lược tham gia hội đồng quản trị, khắc phục cổ phần hóa hình thưc với tỷ lệ thấp, mà ít nâng cao chất lượng quản trị doanh nghiệp. Cụ thể, TS.Lê Đăng Doanh cho rằng nội dung luật mới cần xác định phạm vi nhà nước đầu tư, lĩnh vực cổ phần hóa. Thực hiện cổ phần hóa thực chất, có cổ đông chiến lược tham gia hội đồng quản trị, khắc phục cổ phần hóa hình thức với tỷ lệ thấp, ít nâng cao chất lượng quản trị doanh nghiệp. Giải quyết vướng mắc về đất đai trong cổ phần hóa./.

Hiếu Phương