Các yếu tố rủi ro thường gặp trong dự án PPP lĩnh vực kết cấu hạ tầng tại Việt Nam

TS. Nguyễn Thế Vinh, ThS. Mai Văn Sáu, ThS. Nguyễn Việt Hưng

Học viện Chính sách và Phát triển - Bộ Kế hoạch và Đầu tư

TÓM TẮT: Bài viết nhằm xác định rủi ro cho sự phát triển của các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng tại Việt Nam. Kết quả nghiên cứu cho thấy, khu vực tư nhân phải chịu các rủi ro, như: tự nhiên; tài chính; chỉ số kinh tế vĩ mô; xây dựng; và Rủi ro hoạt động. Trong khi đó, khu vực công phải gánh chịu Rủi ro xã hội, Rủi ro dự án lựa chọn và Rủi ro chính trị. Nghiên cứu cũng cho thấy, Rủi ro pháp lý và pháp luật, Rủi ro mối quan hệ nên được chia sẻ bởi cả khu vực công và khu vực tư nhân. Ngoài ra, nghiên cứu cũng cung cấp thông tin quan trọng về xác định rủi ro và tạo cơ sở cho việc phân bổ rủi ro cho các dự án kết cấu hạ tầng xã hội xây dựng thông qua hình thức PPP ở Việt Nam. Từ khoá: hợp tác công tư, xác định rủi ro, đánh giá rủi ro, đối tác tư nhân, khu vực công, kết cấu hạ tầng

GIỚI THIỆU

Thực tiễn triển khai các dự án PPP tại Việt Nam cho thấy, hầu hết các dự án PPP đều có tổng mức đầu tư lớn và thời gian thực hiện dự án bao gồm cả thời gian thi công và thời gian vận hành, khai thác dự án kéo dài, một số dự án có vòng đời 25-30 năm. Điều này ẩn chứa rất nhiều rủi ro, như: nhà đầu tư có thể rời bỏ dự án, thất thoát doanh thu, dự án gặp khó khăn về tài chính… Tuy nhiên, hiện nay, tại Việt Nam chưa có nghiên cứu cụ thể nào nhằm xác định các yếu tố rủi ro của dự án PPP nói chung, dự án PPP lĩnh vực kết cấu hạ tầng nói riêng. Chính vì vậy, nhóm tác giả thực hiện nghiên cứu này với mục đích xác định phân bổ rủi ro cho các dự án PPP kết cấu hạ tầng ở Việt Nam. Những kết quả của nghiên cứu kỳ vọng giúp cả khu vực công và tư nhân hiểu rõ hơn các yếu tố rủi ro có thể xảy ra đối với các dự án PPP, cũng như sự phân bổ của chúng, cũng như cung cấp thông tin có giá trị cho các tổ chức có ý định tham gia các dự án PPP tại Việt Nam.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ QUẢN LÝ RỦI RO PPP

Cơ sở lý thuyết

Xác định rủi ro

Dựa trên các nghiên cứu của Abednego và cộng sự (2006), Li và cộng sự (2005), Shen và cộng sự (2006)…, các yếu tố rủi ro được tác giả tập hợp thành 10 nhóm, cụ thể là: chính trị, xây dựng, pháp lý, kinh tế, vận hành, thị trường, tài chính dự án, lựa chọn dự án, mối quan hệ và yếu tố tự nhiên (Bảng 1).

Bảng 1: Các loại rủi ro thường gặp tại dự án PPP

Nguồn: Tác giả nghiên cứu tổng hợp

Phân bổ rủi ro

Phân bổ rủi ro là một trong những yếu tố quan trọng để quản lý rủi ro trong các dự án PPP. Tầm quan trọng của việc phân bổ rủi ro là nó sẽ giúp các khu vực công và tư nhân đạt được sự phân bổ cân bằng các trách nhiệm.

Theo Li và cộng sự (2005), việc phân bổ rủi ro đề cập đến một biện pháp phân công chính giữa khu vực công và tư nhân. Điều quan trọng là phân bổ rủi ro được truyền đạt và hiểu rõ ràng giữa các bên. Kết quả này đã được chứng minh bởi Shen và cộng sự (2006), phân bổ rủi ro là một trong những lợi thế của PPP, vì khu vực công và tư nhân cho phép chia sẻ rủi ro.

Nghiên cứu của Wang và cộng sự (2009) cho thấy, có 3 nguyên tắc trong cấu trúc các dự án PPP là nhà tài trợ khu vực công phải, gồm: Xác định các rủi ro chính; Đánh giá mức độ chấp nhận của từng rủi ro; Phân bổ rủi ro cho bên liên quan. Cho đến nay, nhiều công trình nghiên cứu đều cho rằng, các đối tác khu vực công và tư nhân cần chấp nhận kế hoạch phân bổ rủi ro trước khi hợp đồng được trao để đạt được giá trị cho mục tiêu tiền bạc (Jayaseelan và cộng sự, 2006; Grimsey và cộng sự, 2000; Ibrahim và cộng sự, 2006).

Phương pháp nghiên cứu

Có 3 dự án được chọn để nghiên cứu từ các địa phương khác nhau của Việt Nam: Dự án BOT Cai Lậy, dự án cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận, dự án BOT cầu Việt Trì. Dự án BOT Cai Lậy và dự án BOT cầu Việt Trì là các dự án đã hoàn thành giai đoạn xây dựng và bước sang giai đoạn tiến hành khai thác, nhưng bị đình trệ, thậm chí tạm dừng thu phí gây thiệt hại cho nhà đầu tư và gây bức xúc đối với người sử dụng dịch vụ, cơ quan nhà nước có thẩm quyền buộc phải can thiệp vào việc khai thác dự án. Dự án cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận hiện đang trong quá trình triển khai xây dựng, nhưng đã bị chậm tiến độ trong nhiều năm gây thiệt hại cho cả Nhà nước, nhà đầu tư. Thông tin các dự án như Bảng 2.

Bảng 2: Thông tin cơ bản của các dự án được lựa chọn để nghiên cứu

Nguồn: Tác giả tổng hợp lựa chọn

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

Phân tích các tài liệu liên quan đến 3 dự án nói trên, có một số rủi ro được nhấn mạnh và thường xuyên được đề cập đến, đó là: Rủi ro chính trị; Rủi ro xây dựng; Rủi ro về nhu cầu của thị trường; Rủi ro về sự đồng thuận của cộng đồng địa phương; Rủi ro hợp đồng; Rủi ro tài chính. Một rủi ro thì có thể đến từ một hoặc nhiều nguyên nhân khác nhau và nó cũng có thể gây ra một hoặc nhiều hậu quả khác nhau. Việc quản lý rủi ro không hiệu quả có thể dẫn tới một loạt hậu quả, như: chất lượng kém, dự án bị trì hoãn, tăng vốn, tranh chấp hợp đồng… (Shen và cộng sự, 2006). Kết quả các loại rủi ro đối với 3 dự án này được thể hiện như Bảng 3.

Bảng 3: Kết quả nghiên cứu

Nguồn: Tác giả nghiên cứu

Kết quả nghiên cứu (Bảng 3) cho thấy, các rủi ro thường gặp đối với các dự án đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam được sắp xếp theo thứ tự dưới đây:

Thứ nhất, Rủi ro chính trị, do những thay đổi pháp lý và chính sách của chính phủ không hỗ trợ. Các yếu tố rủi ro đáng kể là sự can thiệp của Chính phủ, thay đổi luật pháp, trì hoãn phê duyệt dự án và giấy phép. Thay đổi luật xảy ra khi chính quyền địa phương không nhất quán áp dụng các quy định và luật mới. Sự chậm trễ phê duyệt và giấy phép dự án là kịch bản khi có sự chậm trễ hoặc từ chối phê duyệt dự án của chính quyền địa phương. Đối với dự án BOT Cai Lậy và BOT cầu Việt Trì, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã quyết định dừng thu phí khi chưa có phương án giải quyết mâu thuẫn giữa người sử dụng dịch vụ và nhà đầu tư. Trong khi đó, việc thay đổi phần vốn góp nhà nước đối với dự án Trung Lương - Mỹ Thuận là một trong những nguyên nhân làm dự án vẫn đang dang dở sau nhiều năm triển khai.

Thứ hai, Rủi ro xây dựng, do kỹ thuật xây dựng có sai sót, leo thang chi phí và chậm trễ trong xây dựng, bên cạnh đó, việc thu hồi đất cũng là một trong những yếu tố rủi ro thường gặp. Nó thường xảy ra khi đất dự án không có sẵn hoặc không thể thu hồi tại thời điểm cần thiết. Đối với dự án Trung Lương - Mỹ Thuận, việc chậm tiến độ xây dựng làm tổng mức đầu tư tăng lên đáng kể, điều này làm dự án khó hoàn thành và đưa vào sử dụng đúng mục tiêu đề ra.

Thứ ba, Rủi ro thị trường, do nhu cầu hoặc giá cho một dịch vụ thay đổi từ các mức dự báo, tạo ra doanh thu ít hơn mong đợi của người dùng. Yếu tố quan trọng là thay đổi thuế quan. Nó xảy ra khi thiết kế thuế quan không phù hợp hoặc khung điều chỉnh không linh hoạt dẫn đến thu nhập không đủ. Đối với các dự án đi vào hoạt động, như: BOT Cai Lậy và BOT cầu Việt Trì, việc áp dụng mức thu phí như nhau kể cả đối với các đối tượng sinh sống gần trạm thu phí gây ra tình trạng hỗn loạn làm doanh thu từ dự án không đủ để duy trì hoạt động và trả nợ ngân hàng.

Thứ tư, Rủi ro mối quan hệ, chủ yếu là do tổ chức, phối hợp, trách nhiệm và cam kết. Rủi ro đáng kể là phương pháp làm việc khác nhau. Yếu tố rủi ro này có thể làm tăng chi phí giao dịch hoặc tranh chấp do tổ chức và phối hợp không phù hợp.

Thứ năm, Rủi ro lựa chọn dự án, do nhu cầu của dự án. Yếu tố quan trọng là sự phản đối của công chúng đối với dự án. Đó là định kiến ​​và nhu cầu từ công chúng do mức sống, giá trị, văn hóa, hệ thống xã hội khác nhau… Nhà đầu tư dự án BOT Cai Lậy và BOT cầu Việt Trì đặt trạm thu phí tại cả đường mới và cũ hoặc cấm lưu thông qua cầu Việt Trì cũ, trong khi người dân không có nhu cầu sử dụng các công trình trên làm người sử dụng dịch vụ có phản ứng mạnh, như: đập trụ chắn đường, trả tiền lẻ gây ùn tắc nghiêm trọng…

Thứ sáu, Rủi ro tài chính dự án, do phát sinh từ việc phòng ngừa rủi ro dòng doanh thu và chi phí tài chính không đầy đủ. Rủi ro đáng kể là thu hút tài chính của dự án cho các nhà đầu tư. Nó xảy ra khi nhà đầu tư không hài lòng với doanh thu và tài chính. Khi doanh thu từ dự án không được như kỳ vọng, phía nhà đầu tư BOT Cai Lậy đã đề xuất trả lại dự án cho Nhà nước và Nhà nước phải trả vốn đầu tư cả dự án trên cho nhà đầu tư.

Thứ bảy, Rủi ro kinh tế, do thị trường tài chính kém và lạm phát. Yếu tố rủi ro đáng kể là biến động lãi suất. Nó xảy ra khi lãi suất địa phương không dự đoán được do thị trường tài chính địa phương chưa hoàn thiện.

Thứ tám, Rủi ro hoạt động, do chi phí vận hành và bảo trì cao hơn dự kiến. Yếu tố quan trọng là chi phí vượt mức. Đó là kết quả của việc đo lường không phù hợp, lịch trình không theo kế hoạch hoặc hiệu quả hoạt động thấp khi vận hành hoặc bảo trì.

Thứ chín, Rủi ro pháp lý, chủ yếu là do quy định của Chính phủ. Các yếu tố rủi ro đáng kể là thay đổi trong quy định thuế, tham nhũng và thiếu tôn trọng luật pháp và thay đổi pháp luật/không nhất quán. Tham nhũng và thiếu tôn trọng luật pháp là hành vi tham nhũng của các quan chức chính phủ sẽ làm tăng mối quan hệ giữa Chính phủ và công ty dự án. Thay đổi pháp luật sẽ gây ra sự gia tăng chi phí dự án và giảm doanh thu.

Thứ mười, Rủi ro tự nhiên, do tác động xấu của môi trường và các mối nguy hiểm. Yếu tố rủi ro đáng kể là bất khả kháng. Bất khả kháng là những tình huống nằm ngoài tầm kiểm soát của cả đối tác tư nhân và địa phương như lũ lụt, hỏa hoạn, bão, dịch bệnh, chiến tranh, và cấm vận.

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ

Kết quả nghiên cứu cho thấy, khu vực tư nhân phải chịu các rủi ro, như: rủi ro tự nhiên, rủi ro tài chính, rủi ro chỉ số kinh tế vĩ mô, rủi ro xây dựng và rủi ro hoạt động, trong khi. Trong khi đó, khu vực công phải gánh chịu rủi ro xã hội, rủi ro dự án lựa chọn và rủi ro chính trị. Cuối cùng, rủi ro pháp lý và pháp luật, rủi ro mối quan hệ nên được chia sẻ bởi cả khu vực công và khu vực tư nhân.

Trên cơ sở xem xét xem xét kỹ lưỡng và các nhóm rủi ro chính được xác định từ các sự kiện rủi ro thực tế đối với 3 dự án PPP nói trên tại Việt Nam, cũng như nguồn gốc của các yếu tố rủi ro, nhóm tác giả đề xuất chiến lược xác định rủi ro như sau:

- Nên phân bổ chính trị, pháp lý, tín dụng chính phủ và hỗ trợ kết cấu hạ tầng cho Chính phủ.

- Rủi ro kỹ thuật phải do khu vực tư nhân gánh chịu.

- Rủi ro lạm phát, rủi ro giá sản phẩm và rủi ro dự báo thị trường không chính xác nên được chia sẻ giữa khu vực công và tư nhân.

- Thay đổi nhu cầu thị trường, hợp đồng và rủi ro tài chính không có chiến lược phân bổ rõ ràng, vì những điều này phụ thuộc vào hoàn cảnh dự án cụ thể./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Chính phủ (2019). Báo cáo số 25/BC-CP, ngày 30/01/2019 tổng kết tình hình thực hiện dự án PPP

2. Abednego, M. P., Ogunlana, S. O. (2006). Good project governance for proper risk allocation in public-private partnership in Indonesia, International Journal of Project Management, 24, 622-634

3. Grimsey, D., Lewis, M. K (2000). Evaluating the risk of public private partnership for infrastructure projects, International Journal of Project Management, 20, 107-118

4. Ibrahim, A. D., Price, A. D. F., Dainty, A. R. J. (2006). The analysis and allocation of risks in public private partnerships in infrastructure projects in Nigeria, Journal of Financial Management of Property and Construction, 11(3), 149-163

5. Jayaseelan, R., & Tan, M. (2006). PFI-cure for all ills, The Egde Malaysia, 72-74

6. Li, B., Akintoye. A. Edwards, P. J. Hardcastle C. (2005). The allocation of Risk in PPP/PFI Construction Projects in the UK, International Journal of Project Management, 23(1), 25-35

7. Shen, L. Y., Platten, A., Dang, X. (2006). Role of public private partnership to manage risk in public sector project in Hong Kong, International Journal of Project Management, 24, 587-594

8. S. Zhang, A. P. C. Chan, Y. Feng, H. Duan, and Y. Ke (2016). Critical review on PPP research-a search from the Chinese and international journals, International Journal of Project Management, 34(4), 597-612

9. Wang, W., Dai, D. (2009). Risk Allocation Mechanism for Public-Private Partnership (PPP) Projects, IEEE

Summary This paper aims to identify the risks to the development of PPP projects in infrastructure in Vietnam. The output indicates that private sector faces multiple risks such as Nature; Finance; Macroeconomic indicators; Construction; and Operational risk. Meanwhile, public sector encounters Social risk, Project risk, and Political risk. The study also shows that Legal risk, Relationship risk should be shared by both public and private sectors. In addition, it provides important information on risk identification and creates a basis for risk allocation for social infrastructure projects in the form of PPP in Vietnam. Keywords: public-private partnership, risk identification, risk assessment, private partners, public sector, infrastructure

(Đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 9 tháng 3/2020)