Cần chữa bệnh "nghiện" quản lý nhà nước

Bệnh “nghiện quản lý” và cái giá phải trả

Ở Việt Nam như một thói quen cố hữu, các cơ quan quản lý trong thời gian dài dường như luôn bị ám ảnh về nhu cầu quản lý, dẫn đến bị bệnh “nghiện quản lý”. Chúng ta thường thấy, khi lý giải cho mục tiêu của chính sách, mục đích của một quy định, đạo luật nào đó các cơ quan soạn thảo pháp luật hay đưa ra lý do là nhằm "đáp ứng mục tiêu quản lý nhà nước" hoặc để "tăng cường quản lý nhà nước". Tuy nhiên, đây thực sự là một nhầm lẫn lớn! Bởi vì, quản lý nhà nước không phải là mục tiêu, mà là cách thức, công cụ.

Mục tiêu của pháp luật và chính sách là giúp người dân và doanh nghiệp được sống trong môi trường lành mạnh, giảm nguy cơ mất an toàn, hay tiết kiệm thời gian, chi phí, bảo vệ sản xuất trong nước… Để đạt được mục tiêu đó, có rất nhiều cách thức, như: điều chỉnh thuế, phí, tăng sự giám sát của xã hội, tuyên truyền giáo dục, đào tạo và các giải pháp quản lý từ phía nhà nước (như cấp phép, thanh tra, kiểm tra…) chỉ là một trong số các giải pháp. Với đầu bài là giải quyết các vấn đề của xã hội, của đất nước, mà cơ quan nhà nước lại đặt ra các giải pháp quản lý không rõ ràng về mục tiêu, thì nguy cơ tạo ra những thiệt hại và hệ luỵ lớn cho xã hội là rất lớn.

Trong khi đó, trên thực tế, quản lý nhà nước không hề rẻ, thậm chí rất đắt đỏ. Có thể phân chia làm hai loại phí tổn: phí tổn trực tiếp và phí tổn gián tiếp.

Phí tổn trực tiếp bao gồm chi phí trực tiếp đối với bộ máy nhà nước, chi phí tuân thủ quy định của các doanh nghiệp và người tiêu dùng. Chi phí trực tiếp đối với nhà nước bao gồm các chi phí, như: tổ chức và vận hành hệ thống hành chính. Chi phí tuân thủ là các chi phí về hành chính, thủ tục mà các doanh nghiệp và công dân (chi phí vận hành) phải gánh chịu, các chi phí vốn và chi phí đầu tư bổ sung yêu cầu đối với doanh nghiệp (như: chi phí mua thiết bị mới, cải tổ quá trình sản xuất, tăng vốn sản xuất cố định hoặc lưu động…).

Phí tổn gián tiếp là toàn bộ các chi phí gián tiếp mà nền kinh tế và hoạt động đầu tư phải gánh chịu. Các chi phí gián tiếp đối với nền kinh tế như các biện pháp quản lý của Nhà nước có thể làm giảm tính cạnh tranh, đổi mới hàng hoá và dịch vụ, sụt giảm các hoạt động đầu tư, từ đó làm chậm quá trình điều chỉnh cơ cấu và tăng trưởng sản xuất… Lưu ý rằng thường rất khó để nhận ra những tác động tiềm ẩn và tiêu cực của các khoản chi phí gián tiếp này.

Hiệu ứng ngược từ “tăng cường quản lý”

Nhiều nghiên cứu trên thế giới đã chỉ ra rằng, việc quá chú trọng vấn đề quản lý nhà nước, ban hành nhiều các quy định liên quan đến quản lý nhà nước luôn kèm theo các hệ quả tiêu cực. Đó là các định chế công hoạt động không hiệu quả và tình trạng tham nhũng phổ biến hơn, trong khi đó lại không đạt được các mục tiêu tốt đẹp về lợi ích công cộng như kỳ vọng. Theo một báo cáo nghiên cứu công phu tổng kết bài học từ nhiều quốc gia của Ngân hàng Thế giới và Đại học Oxford năm 2004 (Worldbank (WB), the International Finance Corporation (IFC), Oxford University, Doing business in 2004 – Understanding Regulations), thì những quốc gia đặt ra nhiều quy định quản lý nhà nước, nhất lại là những quốc gia nghèo nhất và có mức độ tuân thủ các quy định kém nhất, ít cơ chế kiểm tra và giám sát để đảm bảo rằng việc áp dụng các quy định không vì mục tiêu trục lợi và tham nhũng.

Tham nhũng là một trong những hậu quả của bệnh nghiện quản lý

Mong muốn đạt được các mục tiêu chính trị, xã hội khiến nhà nước thường quá dễ dàng và vội vàng ban hành các quy định nhằm giải quyết những thất bại của thị trường. Chẳng hạn như, nhà nước kiểm soát gia nhập thị trường nhằm đảm bảo rằng người tiêu dùng sẽ mua được những sản phẩm chất lượng cao từ những nhà cung cấp tốt nhất hay giảm được các tác động tiêu cực khác như ô nhiễm. Tuy nhiên, thực tế của nhiều quốc gia đã chứng minh thường không đạt được như vậy. Việc đặt thêm các quy định chặt chẽ trong gia nhập thị trường không làm quốc gia đó đáp ứng tốt hơn các tiêu chuẩn chất lượng quốc tế; việc có thêm các giấy phép về môi trường cũng không làm mức độ ô nhiễm môi trường tại các nước đang phát triển giảm đi. Tình trạng ngộ độc thực phẩm và tai nạn lao động cũng không thấp hơn tại các quốc gia có số lượng quy định về vệ sinh an toàn thực phẩm, sức khoẻ, an toàn nhiều hơn nước khác.

Thực tế này chắc cũng giải thích phần nào lý do tại sao Việt Nam không thiếu các văn bản, quy định trong lĩnh vực vệ sinh an toàn thực phẩm, an toàn giao thông, bảo vệ môi trường… Tuy nhiên, các vi phạm trong lĩnh vực này không giảm bớt. Hay một lĩnh vực lớn hơn là phòng chống tham nhũng, Việt Nam đã ban hành gần như đầy đủ các quy định từ luật đến các văn bản hướng dẫn, tham gia hầu hết các hiệp định, hiệp ước quốc tế về phòng chống tham nhũng, nhưng tình hình tham nhũng ở nước ta vẫn diễn biến rất phức tạp.

Quy định pháp luật về lao động quá phi lý, bảo vệ người lao động quá cao cũng có thể phản tác dụng. Đáng ra họ được ký hợp đồng chính thức dài hạn và đóng bảo hiểm xã hội, thì buộc phải ký hợp đồng ngắn hạn, tạm thời hay mùa vụ. Quy định về điều kiện kinh doanh quá ngặt nghèo và tốn kém có thể làm các sản phẩm được sản xuất không cần tính đến các tiêu chuẩn chất lượng, những nhà sản xuất không thể tiếp cận các nguồn vốn rõ ràng và minh bạch từ ngân hàng, nếu có tranh chấp họ cũng không dám hay không có động lực sử dụng toà án để giải quyết… Cũng từ đó, người tiêu dùng sẽ phải mua, sử dụng hàng hoá, dịch vụ với giá cao hơn. Hoạt động kinh doanh, vận hành của nền kinh tế sẽ rủi ro và bất ổn hơn.

Gánh nặng quản lý nhà nước và hệ quả “nền kinh tế ngầm"

Lạm dụng các quy định quản lý có những ảnh hưởng ngược chiều đối với những đối tượng mà nó nhằm bảo vệ. Khi phải đối mặt với gánh nặng quá lớn về quy định thủ tục hành chính, điều kiện khắt khe, người kinh doanh ít có động lực để hoạt động chính chức, thay vào đó lựa chọn chuyển sang hoạt động trong nền kinh tế ngầm (nền kinh tế phi chính thức).

Theo một nghiên cứu của Tập đoàn Tài chính Quốc tế (IFC), WB từ năm 2003, chính sự kiểm soát quá mức, quá tập trung tại Việt Nam đã khuyến khích hoạt động không chính thức, thúc đẩy “tính ngầm” của nền kinh tế. Theo nghiên cứu này, tại các tỉnh, thành nơi tiến hành khảo sát, hoạt động không chính thức tỷ lệ thuận với thời gian, mà doanh nghiệp phải đối phó với các quy định của luật pháp. Ví dụ, cứ mất thêm 2 ngày phải giải quyết các quy định về quản lý tại một thành phố thì tương quan với số lượng hợp đồng lao động chính thức giảm đi 1%.

Các quy định không phù hợp thực tiễn, quá khắt khe đang tạo ra tình trạng lưỡng nan cho nhà kinh doanh. Nếu tuân thủ đúng, thì không thể cạnh tranh và tồn tại được vì sự vi phạm quá phổ biến, thậm chí là công khai. Nếu không tuân thủ, thì nguy cơ bị coi là vi phạm pháp luật luôn lơ lửng trên đầu, họ đôi khi như là con tin của một số công chức “nhiều quyền thiếu tâm”.

Một nguy cơ nữa với nhà kinh doanh trong “hàng rừng các quy định” là doanh nghiệp càng nổi, càng thành công thì càng rủi ro. Điều tra của IFC và WB từ năm 2003 cho thấy, các công ty lớn, phát triển nhanh và có đăng ký kinh doanh đàng hoàng, thì lại bị thanh tra thường xuyên hơn. Số lượng các cuộc thanh tra thuế thường tỷ lệ thuận với tốc độ phát triển của công ty.

Nhiều cuộc điều tra quy mô lớn của VCCI tiến hành những năm qua cũng cho thấy thực trạng không thay đổi: các doanh nghiệp lớn bị thanh tra, kiểm tra nhiều hơn, chịu gánh nặng hành chính lớn hơn so với các doanh nghiệp nhỏ.

Khi to thì dễ bị chú ý, làm ăn bài bản thì thiệt thòi, sẽ tạo ra tâm lý phổ biến nằm lòng của nhà kinh doanh là “khôn dựng trại, dại dựng nhà”. Thực tế “chối bỏ thành công” này đang hình thành văn hoá “kinh doanh nhì nhằng” và động lực chuyển các hoạt động kinh doanh về dưới dạng không chính thức.

Nền kinh tế ngầm sẽ ảnh hưởng lớn đến doanh nghiệp và hoạt động kinh doanh. Nó hạn chế cơ hội và quy mô kinh doanh do mối quan hệ góp vốn chủ yếu dựa trên quan hệ gia đình, họ hàng, thân quen, không thể phát triển đến quy mô lớn để tận dụng được lợi thế quy mô. Nó cũng tạo ra dư địa lớn cho công chức nhà nước sách nhiễu, đòi hối lộ và lạm dụng quyền lực phục vụ ý đồ, lợi ích cá nhân.

Chắc chắn về lâu dài nó tạo ra môi trường kinh doanh không bình đẳng, không đáng tin cậy, bất lợi cho người kinh doanh trung thực, bất lợi cho khu vực chính quy; Không khuyến khích và thúc đẩy tinh thần sáng tạo, không khuyến khích đầu tư dài hạn, đầu tư quy mô lớn, đầu tư phát triển nguồn nhân lực…

Kinh doanh ngầm với quy mô lớn và phổ biến làm cho các doanh nhân không dám lên tiếng phản đối, tố cáo các hành vi vi phạm luật pháp, không dám phê bình, phản đối chính sách bất hợp lý, lối làm việc thiếu trách nhiệm, thậm chí phi pháp của công chức nhà nước. Điều này dẫn đến tình trạng tiếp tục dung túng, nuôi dưỡng ý thức "nhờn" luật pháp, coi thường luật pháp, coi thường kỷ cương phép nước từ cả hai phía cơ quan nhà nước và doanh nghiệp.

Kinh tế ngầm sẽ không cung cấp thông tin đầy đủ và chính xác để hoạch định các chính sách vĩ mô hợp lý, thì hiệu lực của các chính sách, của quản lý nhà nước, của luật pháp cũng vì thế mà bị hạn chế, thậm chí bị chệnh hướng, vô hiệu hóa. Kinh tế ngầm sẽ làm cho doanh nghiệp và sản phẩm bị giảm năng lực cạnh tranh trên thị trường quốc tế, không tận dụng hết được các cơ hội nhờ hội nhập, và rất dễ bị loại bỏ khỏi dòng vận động của kinh tế quốc tế. Một nền kinh tế như vậy có nguy cơ đẩy nước ta càng tụt hậu xa hơn về kinh tế so với các nước khác, kể cả các nước trong khu vực.

Cần thay đổi tư duy về quản lý nhà nước

Gần đây Việt Nam đã sử dụng khái niệm “Chính phủ kiến tạo”, nhấn mạnh đến định hướng “chuyển phương thức chỉ đạo điều hành từ mệnh lệnh hành chính sang Chính phủ kiến tạo và phục vụ”. Khái niệm kiến tạo có thể hiểu đơn giản là sứ mệnh của bộ máy nhà nước, trước hết phải là thúc đẩy sự phát triển chứ không phải vai trò quản lý, Nhà nước tạo điều kiện cho doanh nghiệp hoạt động và xã hội vận hành. Tư tưởng chủ đạo trong vận hành bộ máy nhà nước là tôn trọng các quy luật của thị trường, lấy sự phục vụ, đồng hành, tạo thuận lợi… làm phương châm hoạt động. Như vậy, để thực sự kiến tạo, để “chữa bệnh” nghiện quản lý, Nhà nước cần thực hiện những nguyên tắc hoạt động sau:

Một là, để cho thị trường hoạt động hiệu quả. Trong nền kinh tế thị trường, bất kỳ ai muốn kinh doanh đều được pháp luật khuyến khích và bảo vệ. Vấn đề cơ bản là Nhà nước phải giải quyết được mối quan hệ giữa quyền tự do kinh doanh của mỗi công dân với quyền của các thành viên khác trong xã hội. Khuyến khích để mọi công dân biết làm giàu, đấy là lợi ích lớn nhất của quốc gia. Sự hạn chế kinh doanh, nếu có, trong một số ít ngành nghề nhất định (bằng các quy định cấm kinh doanh, kinh doanh có điều kiện, như: giấy phép, chứng chỉ hành nghề, vốn pháp định, các quy định về an toàn, vệ sinh, môi trường...) nếu được đặt ra, thì chỉ trên cơ sở duy nhất là vì lợi ích công cộng. Không gian kinh doanh của xã hội là rộng mở, lĩnh vực kinh doanh của nhân dân là đa dạng, do đó, sự can thiệp của Nhà nước cần phải có giới hạn.

Bên cạnh đó, bộ máy nhà nước phải coi cạnh tranh là động lực chủ yếu thúc đẩy sự phát triển và sáng tạo của xã hội, sử dụng hiệu quả nhất nguồn lực luôn có hạn của quốc gia. Chính phủ cần sử dụng các công cụ để điều chỉnh cạnh tranh, hướng cạnh tranh vào các khung khổ của pháp luật, xác lập các tiêu chí về cạnh tranh lành mạnh, chống cạnh tranh không lành mạnh. Đồng thời, Chính phủ phải kiểm soát độc quyền một cách hiệu quả, kiểm soát các hoạt động của các doanh nghiệp có địa vị thống lĩnh thị trường, tạo khung khổ để mọi công dân đều được tự do gia nhập thị trường, không để tình trạng một vài chủ thể, lợi ích nhóm, hay cá nhân can thiệp, lũng đoạn trên thị trường.

Hai là, tạo sân chơi bình đẳng. Vai trò của Nhà nước nên có là tạo điều kiện thuận lợi cho “cuộc chơi” bằng cách thiết lập và cưỡng chế một hệ thống “luật chơi” nhất quán và chặt chẽ, sau đó bước ra và để cho "cuộc chơi" được tiến hành. Nhà nước nếu hiện diện thì chỉ xử lý những trường hợp vi phạm “luật chơi” (vi phạm pháp luật), khuyến khích cạnh tranh hợp pháp, loại bỏ độc quyền. Nhà nước là người hướng dẫn, chứ không phải người thực hiện. Để sân chơi được vận hành bình đẳng, Nhà nước phải có trách nhiệm phổ biến thông tin một cách công bằng để mọi người có được thông tin cùng một lúc. Thông tin luôn đóng một vai trò quan trọng trong mọi hoạt động của con người, đặc biệt là trong các hoạt động kinh doanh. Khi thông tin đầy đủ minh bạch sẽ khiến cho độ bất ổn và rủi ro giảm.

Ba là, bảo vệ quyền sở hữu tài sản của cá nhân, tổ chức. Tài sản hữu hình (nhà cửa, máy móc, thiết bị…) và tài sản vô hình (quyền sở hữu trí tuệ, quyền sở hữu công nghiệp và quyền tác giả, quyền sử dụng đất đai...) phải được pháp luật công nhận, cấp chứng thư để trở thành tài sản giao dịch, góp vốn, cầm cố, thế chấp, bảo đảm thực hiện nghĩa vụ hợp đồng... Đồng thời, khi các quyền này bị xâm hại do bất kỳ ai, kể cả từ phía cơ quan quản lý nhà nước, thì nhà nước cần phải có các chế tài bảo vệ có hiệu quả để nhà đầu tư luôn an tâm, tin tưởng.

Bốn là, tính toán được lợi ích chi phí của quy định. Trước khi cân nhắc đặt ra một quy định hành chính can thiệp vào hoạt động kinh doanh cần có những đánh giá phân tích độc lập, khách quan về lợi ích đạt được và chi phí mà doanh nghiệp, người dân, bộ máy nhà nước và cả nền kinh tế phải gánh chịu. Chỉ lựa chọn ban hành quy định khi thấy rõ ràng lợi ích đạt được lớn hơn nhiều so với chi phí tạo ra. Đây cần phải là giải pháp được cân nhắc cuối cùng khi các giải pháp khác không đạt được hiệu quả./.

Tài liệu tham khảo

1. Worldbank (WB), the International Finance Corporation (IFC), Oxford University (2015). Doing business in 2004 – Understanding Regulations

2. Tenev, Stoyan; Carlier, Amanda; Chaudry, Omar; Nguyen, Quynh-Trang (2003). Informality and the Playing Field in Vietnam's Business Sector, Washington, DC: World Bank and the International Finance Corporation

Đậu Anh Tuấn - Trưởng Ban pháp chế (VCCI)