Hạn chế tối đa việc chuyển nợ dự phòng sang nợ trực tiếp của Chính phủ

Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng đọc tờ trình trước Quốc hội

Luật Quản lý nợ công năm 2009 đã bộc lộ nhiều hạn chế

Trình bày Tờ trình dự án Luật quản lý nợ công (sửa đổi), Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng nêu rõ, qua hơn 6 năm triển khai thực hiện, Luật đã góp phần quan trọng trong huy động vốn cho bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước; tạo điều kiện cho địa phương huy động vốn vay phát triển kinh tế - xã hội. Qua đó góp phần quan trọng vào ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế đồng thời thúc đẩy phát triển thị trường vốn trong nước.

Bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình quản lý nợ công theo quy định của Luật Quản lý nợ công năm 2009 cũng đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế trên hai mặt chủ yếu:

Một là, về mặt pháp luật, quá trình thực hiện Luật đã bộc lộ một số bất cập chủ yếu trong những quy định hiện hành của Luật, như: (i) Còn có quan điểm khác nhau về phạm vi nợ công, cần có thống nhất như việc có tính các khoản nợ phát sinh từ điều hành ngân sách, nợ của doanh nghiệp Nhà nước, nợ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam vào nợ công hay không.

(ii) Yêu cầu đặt ra đối với việc có khuôn khổ pháp lý đầy đủ, phù hợp cho việc lập, thực hiện, giám sát thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch về nợ công để tương thích với các Luật mới ban hành như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư công và tiệm cận với thông lệ tốt của quốc tế.

(iii) Chưa có phân định rõ ràng và sự phối hợp chưa chặt chẽ giữa quản lý nợ công, quản lý ngân sách và quản lý đầu tư công; yêu cầu tách bạch quy định về quản lý vốn vay của Chính phủ theo từng nguồn vốn huy động để đảm bảo quản lý chặt chẽ, hiệu quả hơn trong điều kiện Việt Nam dần không còn tiếp cận được nhiều vốn vay ODA.

(iv) Các quy định về cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ, cấp và quản lý bảo lãnh của Chính phủ cũng đã bộc lộ những hạn chế cả về đối tượng, điều kiện cho vay lại, cấp bảo lãnh và cơ chế quản lý, giám sát sử dụng vốn vay, kiểm soát rủi ro đối với bảo lãnh Chính phủ.

Bên cạnh đó, một số quy định về phân định chức năng, nhiệm vụ của các cấp, các cơ quan có liên quan trong quản lý nợ công đã không còn phù hợp trong bối cảnh Hiến pháp 2013 và một số Luật, đặc biệt là các Luật có liên quan trực tiếp đến quản lý nợ công đã được Quốc hội ban hành và có hiệu lực thực hiện thời gian qua như Luật Đầu tư công 2014 và Luật Ngân sách Nhà nước 2015.

Công tác quản lý nợ công cũng đã bộc lộ một số bất cập chủ yếu, như: nợ công tăng nhanh. Chỉ tính riêng quy mô dư nợ nước ngoài của Chính phủ (trong đó vay ODA, vay ưu đãi chiếm trên 94%) đến cuối năm 2015 so với cuối năm 2001 đã tăng 6,5 lần. Áp lực trả nợ trong ngắn hạn lớn, tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn nhưng chưa được kiểm soát chặt chẽ; Việc quản lý, sử dụng vốn vay còn bất cập; phân bổ vốn đầu tư từ nguồn vốn vay nợ công còn dàn trải và hiệu quả đầu tư chưa cao; Đã phát sinh những rủi ro từ các dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ và vốn vay Chính phủ bảo lãnh dẫn đến không trả được nợ, Chính phủ phải trả nợ thay; thiếu gắn kết giữa quyết định đầu tư với cân đối nghĩa vụ trả nợ.

Vì vậy, việc sửa đổi Luật Quản lý nợ công để cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng, Nghị quyết của Quốc hội thành chính sách, pháp luật của Nhà nước đáp ứng yêu cầu quản lý trong tình hình mới là hết sức cần thiết.

Theo đó, Dự thảo Luật Quản lý nợ công (sửa đổi) gồm 10 Chương, 67 Điều so với 7 Chương, 49 Điều của Luật Quản lý nợ công năm 2009.

Về bố cục, Dự thảo Luật Quản lý nợ công (sửa đổi) bổ sung 3 chương mới, 18 Điều so với Luật hiện hành và sửa đổi 44 trong tổng số 49 Điều của Luật hiện hành.

Dự thảo Luật có một số nội dung sửa đổi chủ yếu về phạm vi nợ công; Về nguyên tắc quản lý nợ công; Về chỉ tiêu an toàn, chiến lược, chương trình và kế hoạch vay trả nợ công; Về nhiệm vụ, quyền hạn các cơ quan; Về huy động, sử dụng vốn vay của Chính phủ; Về điều kiện cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ; Về điều kiện cấp bảo lãnh Chính phủ; Về quản lý rủi ro đối với nợ công; Về các loại phí.

Cần lưu ý trách nhiệm người đứng đầu trong quản lý vay nợ

Thẩm tra dự án Luật quản lý nợ công (sửa đổi), Ủy ban Tài chính- Ngân sách (TCNS) tán thành về sự cần thiết sửa đổi Luật nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật hiện hành, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, đặc biệt việc sửa đổi phải góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý, bảo đảm an toàn, đáp ứng yêu cầu quản lý nợ công trong tình hình mới.

Tuy nhiên, đối chiếu với yêu cầu đặt ra, với tính chất là đạo luật điều chỉnh nội dung phức tạp, liên quan trực tiếp đến an ninh tài chính quốc gia, theo Ủy ban cần lưu ý các vấn đề lớn, cụ thể là:

Về phạm vi sửa đổi, Dự thảo luật tập trung vào việc luật hóa một số quy định tại các văn bản dưới Luật; sửa đổi, cụ thể hóa các quy định hiện hành về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một số cơ quan liên quan; bổ sung quy định về chương trình, kế hoạch vay, trả nợ công, giám sát quản lý nợ...

Tuy nhiên, căn cứ tình hình thực tiễn và Nghị quyết số 25/2016/QH14 về Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016-2020 đối với nhiệm vụ hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý nợ công theo hướng nâng cao hiệu quả quản lý, bảo đảm an toàn nợ công, kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu nợ công trong giới hạn cho phép...

Ủy ban TCNS đề nghị, cần bám sát mục tiêu đặt ra đối với việc sửa đổi Luật, theo đó, nghiên cứu, bổ sung các quy định nhằm phân định rõ hơn việc phân cấp thẩm quyền gắn với trách nhiệm của từng cơ quan quản lý nhà nước đặc biệt là thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu trong quy trình quản lý, giám sát, phân bổ, sử dụng, trả nợ, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nợ công.

Đồng thời, quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan quản lý, đối tượng, điều kiện cấp bảo lãnh, kiểm soát rủi ro đối với bảo lãnh chính phủ, vay về cho vay lại vốn vay nước ngoài; trách nhiệm của tổ chức thẩm định; cơ quan giám sát, sử dụng vốn vay, phương thức, điều kiện tái cơ cấu nợ...

Tuy Dự thảo luật đã luật hóa một số quy định nhưng vẫn còn chung chung. Đề nghị tiếp tục rà soát để luật hóa tối đa các quy định hiện hành đã được kiểm nghiệm, có tính ổn định cao để đưa vào nội dung Luật trong lần sửa đổi này, như: các nội dung liên quan đến vốn đối ứng cho các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ,...

Ngoài ra, một số điều, khoản trong Dự thảo luật dẫn chiếu chung chung theo hướng “theo quy định của pháp luật”, chưa chỉ rõ các văn bản quy phạm pháp luật được viện dẫn, có thể gây khó khăn cho quá trình thực thi, áp dụng Luật.

Vì vậy, cần hạn chế các nội dung phải dẫn chiếu nhằm giảm thiểu các văn bản dưới luật, tạo sự ổn định, thuận tiện cho quá trình thực hiện.

Đặc biệt, về trách nhiệm trong quản lý vay nợ, theo Ủy ban, các điều tại Chương III của Dự thảo luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, các bộ, cơ quan ngang bộ... song mới chỉ dừng ở những quy định liên quan đến nội dung công việc các cơ quan này thực hiện mà chưa phân định rõ chế độ trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ được giao.

Vì thế, để bảo đảm quyền hạn gắn liền với trách nhiệm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, đề nghị bổ sung quy định làm rõ trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền quyết định và các đối tượng có liên quan trong toàn bộ quy trình huy động, thẩm định, phân bổ, quản lý, sử dụng nợ công, đặc biệt trong trường hợp sử dụng vốn vay không hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí.

Theo Ủy ban TCNS, Dự thảo luật quy định nhiều nội dung mới liên quan đến quản lý cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ và quản lý bảo lãnh chính phủ song chưa quy định rõ trách nhiệm, chế tài, biện pháp xử lý đối với tổ chức, cá nhân liên quan và trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý, sử dụng vốn vay khi xảy ra sai phạm, sử dụng vốn vay không hiệu quả, vay lại song không có khả năng trả nợ... Vì thế, Ủy ban đề nghị nghiên cứu, bổ sung nội dung này vào Dự thảo luật.

Ủy ban TCNS cũng nhận thấy, trong giai đoạn vừa qua, việc quản lý, sử dụng nợ công vẫn còn tình trạng trong một số trường hợp, khoản nợ dự phòng (nợ được Chính phủ bảo lãnh) đã chuyển sang nợ trực tiếp của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xem xét, quyết định nội dung này.

Để bảo đảm chặt chẽ, đề nghị Chính phủ rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định nhằm khắc phục tình trạng trên, đồng thời, quy định rõ phải hạn chế tối đa việc chuyển từ nợ dự phòng sang nợ trực tiếp của Chính phủ. Trong trường hợp cụ thể, nếu phát sinh thì thuộc thẩm quyền xem xét, quyết định của Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội để thống nhất, đồng bộ với các quy định của Hiến pháp và Luật Ngân sách Nhà nước.

Đồng thời, đề nghị quy định rõ hơn về trách nhiệm của người bảo lãnh, đặc biệt đối với các khoản vay mà người được bảo lãnh sử dụng vốn vay không hiệu quả, không có khả năng trả nợ; quy định rõ Chính phủ có thẩm quyền quyết định việc cấp bảo lãnh Chính phủ./.

Phương Anh