Hoàn thiện khung pháp lý PPP: Giải pháp ngắn và dài hạn

Sửa Nghị định 15/2015/NĐ-CP để tháo gỡ vướng mắc trước mắt

Nhìn lại năm 2015, trong bối cảnh đất nước đang triển khai tái cấu trúc nền kinh tế, tái cơ cấu đầu tư công, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, ngày 14/02/2015 về PPP ra đời, tạo cơ sở pháp lý rõ ràng, giúp cho việc thực hiện các dự án PPP được bài bản, khoa học hơn; góp phần tạo niềm tin, thu hút sự quan tâm của nhà đầu tư. Hơn hai năm qua, chương trình PPP đạt được một số kết quả tích cực; việc triển khai dự án PPP không còn khó và mới mẻ, đặc biệt tại một số bộ, ngành (Giao thông Vận tải, Công Thương, Y tế) hay địa phương (Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Quảng Ninh…).

Thời gian hiện tại được xem là bước đệm chuyển giao giữa tư duy “đậm chất” đầu tư công truyền thống sang đầu tư hợp tác với tư nhân thông qua hợp đồng để đầu tư xây dựng công trình, vận hành khai thác nhiều năm trong tương lai (thường 20-30 năm). Việc thực hiện cũng yêu cầu tuân thủ quy trình thực hiện dự án bài bản, có phần “khắt khe” của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP. Bên cạnh đó, việc thực hiện theo cách làm khác truyền thống của hình thức đầu tư PPP còn gặp những rào cản pháp lý nhất định, do các văn bản quy phạm pháp luật từ trước tới nay chủ yếu chỉ quy định theo hai thái cực – đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy, chưa xét đến các yếu tố đặc thù của dự án PPP. Tháo gỡ những vấn đề này, việc hoàn thiện quy định hiện hành về PPP là rất cấp thiết; tuy nhiên, cần có kinh nghiệm thực tiễn và có thời gian, lộ trình phù hợp (trong ngắn và dài hạn).

Đầu tư theo hình thức đối tác công – tư đã góp phần nâng cao chất lượng cơ sở vật chất hạ tầng, đặc biệt là trong lĩnh vực giao thông và đô thị

Về ngắn hạn, Chính phủ đang quyết liệt chỉ đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì nghiên cứu, sửa đổi Nghị định số 15/2015/NĐ-CP để “gỡ vướng” các khó khăn thực tiễn triển khai. Hiện nay, Dự thảo Nghị định thay thế đang được trình Chính phủ xem xét và dự kiến sớm ban hành trong thời gian tới. Theo đó, Nghị định PPP mới đang được đề xuất dự kiến sẽ có một số nội dung thay đổi lớn, cụ thể:

Một là, quy định rõ về thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP. Luật Đầu tư công (điểm b, Khoản 3, Điều 33) quy định Chính phủ hướng dẫn cụ thể về “Trình tự, thủ tục, nội dung quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP”. Tuy nhiên, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP chưa có quy định cụ thể về “Trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư”, mà chỉ có quy định về “Quyết định chủ trương sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án” đồng thời dẫn chiếu lại pháp luật về đầu tư công.

Bên cạnh đó, quy định về thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư dự án PPP nhóm A chưa được hợp lý và rõ ràng vì dự án sử dụng một phần (giả sử 1%) vốn góp của Nhà nước, thì yêu cầu thành lập hội đồng liên ngành để thẩm định trước khi trình Thủ tướng Chính phủ, còn dự án PPP nhóm A không sử dụng vốn góp của Nhà nước, thì không cần thực hiện thủ tục này. Trong khi về bản chất các dự án PPP nhóm A (không phân biệt có sử dụng hay không sử dụng vốn nhà nước) đều có ảnh hưởng lớn tới người dân, kinh tế, xã hội. Ngoài ra, hiện nay chưa quy định rõ thẩm quyền, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án PPP áp dụng hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT).

Nhằm tháo gỡ kịp thời các vướng mắc, bất cập nêu trên, Dự thảo Nghị định quy định rõ về thủ tục quyết định chủ trương đầu tư các dự án PPP. Cụ thể:

(i) Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư dự án quan trọng quốc gia;

(ii) Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách trung ương từ 30% trở lên hoặc trên 300 tỷ đồng trong tổng vốn đầu tư của dự án;

(iii) Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư dự án không thuộc các trường hợp thuộc thẩm quyền của Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ tại bộ, ngành mình;

(iv) Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm A không thuộc trường hợp thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; dự án nhóm B có sử dụng vốn đầu tư công; dự án nhóm B áp dụng loại hợp đồng BT;

(v) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư dự án còn lại.

Hai là, mở rộng các nguồn vốn nhà nước tham gia dự án PPP. Theo quy định hiện hành, nguồn vốn đầu tư chỉ được sử dụng từ vốn ngân sách nhà nước, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài.

Quy định này sẽ làm hạn chế sự tham gia của các nguồn vốn đầu tư công hợp pháp khác (ngoài các nguồn nêu trên), như: nguồn chi thường xuyên, nguồn thu từ các đơn vị sự nghiệp công lập... Bên cạnh đó, việc sử dụng vốn đầu tư công theo kế hoạch trung hạn 5 năm sẽ không phù hợp để thanh toán hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL), Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT) (thanh toán đều cho nhà đầu tư theo chất lượng dịch vụ trong 20-30 năm hợp đồng dự án). Ngoài ra, các dự án BTL, BLT không được Nhà nước hỗ trợ vốn tham gia trong giai đoạn xây dựng.

Xác định các bất cập này là “nút thắt” lớn trong việc thúc đẩy các dự án PPP trong thời gian qua; với sự đồng thuận cao của các bộ, ngành, địa phương, Dự thảo Nghị định đang đề xuất Chính phủ xem xét, cho phép mở rộng các nguồn vốn nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP, gồm: vốn đầu tư công; nguồn chi thường xuyên; nguồn thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ công; giá trị quyền sử dụng đất, tài sản công, tài sản kết cấu hạ tầng hay quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ. Đề xuất này cũng nhằm phù hợp với các hình thức thanh toán mới đối với loại hợp đồng BT được quy định tại Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 có hiệu lực từ ngày 01/01/2018.

Ba là, Nghị định mới về PPP sẽ quy định chặt chẽ hơn đối với dự án BT. Về bản chất, dự án BT tương đồng với dự án đầu tư công, chỉ khác ở hình thức thanh toán bằng quỹ đất thay vì bằng tiền. Tuy nhiên, hiện tại, dự án BT được xem như các dự án PPP khác, nên quy định về việc lập, phê duyệt dự án BT chưa được chặt chẽ, thể hiện tính đặc thù “dự án công” của loại hợp đồng này.

Các dự án BT trong thời gian qua đã góp phần thay đổi tích cực diện mạo đô thị tại các địa phương, cải thiện điều kiện trụ sở làm việc của nhiều cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, theo kết quả của các cơ quan thanh tra, hậu kiểm cho thấy, loại dự án theo hình thức BT vẫn còn những tồn tại (chưa chính xác về tổng mức đầu tư công trình BT, giá đất thanh toán cho nhà đầu tư...); từ đó, các báo cáo này đều khuyến nghị cần có quy định chặt chẽ hơn để đảm bảo tính đặc thù của dự án BT.

Để quản lý hiệu quả hơn các dự án BT trong thời gian tới, Dự thảo Nghị định đã bổ sung một chương riêng về dự án BT. Theo đó, việc lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện sau khi dự án có thiết kế kỹ thuật và dự toán xây dựng công trình. Bên cạnh đó, nhằm đảm bảo xác định cụ thể hơn giá trị quỹ đất thanh toán cho nhà đầu tư, quy hoạch chi tiết của quỹ đất dự kiến yêu cầu phải được xác định và được phê duyệt quy hoạch trong bước lập báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án.

Bốn là, đề xuất bãi bỏ thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư đối với dự án PPP, góp phần cải cách thủ tục hành chính. Nhìn lại từ những năm đầu thực hiện dự án PPP (dự án BOT đầu tư nước ngoài năm 1993) đến nay, việc cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư đã có nhiều thay đổi theo chiều hướng ngày càng đơn giản hóa thủ tục hành chính. Từ việc “cấp phép” cho các dự án đầu tư nước ngoài những năm trước đây, Nghị định số 87-CP, ngày 23/11/1993 sử dụng thuật ngữ “giấy phép đầu tư”, sau đó tại Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, ngày 27/11/2009 đổi tên thành “giấy chứng nhận đầu tư”. Đến nay, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP quy định về “giấy chứng nhận đăng ký đầu tư”, chỉ còn mang tính “ghi nhận”.

Đối với một dự án PPP, hợp đồng dự án là cơ sở pháp lý quan trọng nhất; trong đó quy định đầy đủ trách nhiệm, nghĩa vụ của Nhà nước, nhà đầu tư và các bên tham gia hợp đồng. Như vậy, thủ tục “ghi nhận” của giấy chứng nhận đăng ký đầu tư dự án PPP cần được tiếp tục nghiên cứu, cải cách hơn nữa để giảm thiểu thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian và giảm chi phí thực hiện dự án PPP; đồng thời, phù hợp với thông lệ quốc tế (quy định về PPP của các nước, như: Hàn Quốc, Philippines, Ấn Độ, Singapore, Úc... không có thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, thay vào đó là hợp đồng dự án).

Từ yêu cầu thực tiễn nêu trên, Dự thảo Nghị định PPP mới đang đề xuất Chính phủ xem xét bãi bỏ thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư đối với dự án PPP. Đề xuất này đã nhận được sự đồng thuận, ủng hộ tuyệt đối của Ban Chỉ đạo Chính phủ về PPP, Hội đồng thẩm định và các bộ, ngành, địa phương, các cơ quan, tổ chức có liên quan (trong quá trình lấy ý kiến góp ý về Dự thảo Nghị định).

Năm là, bổ sung quy trình thực hiện dự án PPP áp dụng công nghệ cao. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP (Điều 9) quy định thủ tục lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP được thực hiện sau khi báo cáo nghiên cứu khả thi được phê duyệt. Theo đó, đối với loại dự án áp dụng công nghệ cao (ví dụ các dự án BOT điện, dự án xử lý rác thải công nghiệp...) việc Nhà nước thiết kế sẵn yêu cầu kỹ thuật, công nghệ trong báo cáo nghiên cứu tiền khả thi để lựa chọn nhà đầu tư sẽ mang tính “áp đặt”, không phù hợp với thực tế dự án.

Khắc phục hạn chế nêu trên, nhằm tạo linh hoạt trong quá trình triển khai và giảm được thời gian, chi phí trong giai đoạn lập dự án áp dụng loại công nghệ cao (theo pháp luật về công nghệ cao), Dự thảo Nghị định dự kiến cho phép tổ chức đấu thầu ngay sau bước lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Nhà đầu tư trúng thầu sẽ lập báo cáo nghiên cứu khả thi để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; sau đó sẽ tới bước đàm phán hợp đồng và thực hiện các thủ tục tiếp theo như quy định hiện hành.

Sáu là, đẩy mạnh việc phân cấp cho các đơn vị sự nghiệp công lập, đồng thời tăng cường công khai, minh bạch thông tin về PPP. Theo quy định hiện hành, các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp công ích (thực hiện các dự án trong lĩnh vực y tế, giáo dục, môi trường...) không được trực tiếp ký hợp đồng với nhà đầu tư nhưng là chủ thể trực tiếp cùng với nhà đầu tư thực hiện hợp đồng dự án. Điều này làm giảm tính linh hoạt cũng như hiệu quả của đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp công ích trong quá trình thực hiện hợp đồng dự án PPP, đặc biệt những dự án có quy mô nhỏ và nguồn thu dự án từ phương án kinh doanh dịch vụ do các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ động. Do đó, để tạo sự chủ động, linh hoạt cho các đơn vị sự nghiệp công lập (tự chủ tài chính toàn bộ) trong thực hiện, Dự thảo Nghị định đang trình Chính phủ xem xét theo hướng: “Bộ, ngành, ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể ủy quyền cho đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư thuộc bộ, ngành, địa phương mình ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhóm B và nhóm C, trừ trường hợp áp dụng hợp đồng dịch vụ theo pháp luật chuyên ngành”.

Đi cùng với quy định cho phép đẩy mạnh việc phân cấp, Dự thảo Nghị định cũng bổ sung các yêu cầu tăng cường công tác minh bạch thông tin. Cụ thể, ngoài việc yêu cầu công khai thông tin về danh mục dự án, Dự thảo Nghị định về PPP dự kiến quy định thêm về yêu cầu tham vấn ý kiến các bên về tác động của việc đầu tư thực hiện dự án khi lập báo cáo nghiên cứu khả thi và công khai thông tin hợp đồng dự án. Đây cũng là cơ sở để tăng cường công tác giám sát của các cấp có thẩm quyền, người dân và xã hội.

Xây dựng đề án Luật về PPP là giải pháp bền vững, lâu dài

Trong dài hạn, để thu hút hiệu quả hơn nữa nguồn vốn, cũng như kinh nghiệm của nhà đầu tư thông qua hình thức PPP, việc ban hành Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là rất cần thiết. Xác định rõ yêu cầu này, ngay từ đầu năm 2017, tại Nghị quyết số 01/NQ-CP, Chính phủ đã giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì nghiên cứu Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư. Triển khai thực hiện, trong năm qua, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã chủ động, tích cực phối hợp với bộ, ngành, địa phương, các tổ chức tư vấn, tổ chức tài chính, nhà đầu tư trong và ngoài nước để xác định mục tiêu, định hướng các nhóm chính sách cần xem xét, đưa vào dự thảo luật. Đến thời điểm hiện tại, Hồ sơ đề nghị xây dựng Luật đã được hoàn thiện và lấy ý kiến theo quy định; dự kiến sẽ gửi Bộ Tư pháp thẩm định trong tháng 02/2018 để kịp thời trình Chính phủ xem xét trong tháng 03/2018.

Dự thảo chi tiết Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư tiếp tục được khẩn trương hoàn thiện trong thời gian tới với yêu cầu đạt được 3 mục tiêu chính:

- Thể chế hóa chủ trương, quan điểm của Đảng về thu hút nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng quốc gia; nâng cấp các quy định tại Nghị định hiện hành nhằm nâng cao cơ sở pháp lý của các quy định, xử lý các nội dung chồng chéo giữa các luật và bổ sung các quy định còn thiếu;

- Tạo dựng môi trường đầu tư theo hình thức PPP với khung pháp lý cao nhất, hạn chế rủi ro về mặt thay đổi chính sách;

- Nâng cao hiệu quả đầu tư theo hình thức PPP, gắn với trách nhiệm của các bên có liên quan, bao gồm: bộ, ngành và địa phương là cơ quan nhà nước có thẩm quyền; nhà đầu tư; doanh nghiệp dự án; ngân hàng, tổ chức tín dụng và cơ quan hậu kiểm.

Trên cơ sở phát triển các quy định hiện hành về PPP, các quy định có liên quan và kinh nghiệm thực tiễn triển khai trong thời gian qua, dự kiến nội dung Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư sẽ tiếp tục làm rõ các nội dung:

(1) Nguyên tắc, tiêu chí lựa chọn dự án ưu tiên đầu tư PPP; đồng thời, xây dựng công cụ phân tích đánh giá hiệu quả đầu tư của dự án một cách chính xác, có trách nhiệm.

(2) Phân định rõ ràng trách nhiệm và cơ chế phối hợp giữa các bên liên quan thực hiện dự án PPP ở cấp trung ương và địa phương; đi cùng là quy định rõ ràng về chế tài xử lý vi phạm hợp đồng đã ký kết.

(3) Tăng cường quy định về công khai, minh bạch thông tin trong quá trình đầu tư (bao gồm các chế độ báo cáo định kỳ và xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về PPP).

(4) Quy định rõ hơn về trình tự, thủ tục đầu tư các dự án PPP với các loại hợp đồng, quy mô và cấp quản lý khác nhau; trong đó, chú trọng việc cắt giảm thủ tục hành chính, đẩy mạnh việc phân cấp.

(5) Quy định rõ hơn các cơ chế, biện pháp thu hút, đảm bảo đầu tư thông qua các công cụ hỗ trợ, bảo đảm, bảo lãnh của Chính phủ.

(6) Quy định rõ hơn về nghĩa vụ pháp lý trong hợp đồng PPP.

Việc tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý PPP cần đi song hành với kinh nghiệm thực tiễn triển khai và hài hòa các quy định khác có liên quan; đây là nhiệm vụ quan trọng và cấp bách, nhưng cần có kế hoạch, lộ trình. Ngay từ đầu năm 2018, tại Nghị quyết số 01/NQ-CP, ngày 01/01/2018 Chính phủ tiếp tục giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì thực hiện nhiệm vụ: “Rà soát để sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Nghiên cứu, đề xuất chương trình xây dựng Luật về PPP trình Quốc hội”. Để đảm bảo thực hiện thành công nhiệm vụ quan trọng này, trong năm 2018, Bộ Kế hoạch và Đầu tư rất cần sự đồng thuận, hỗ trợ tổng lực của các bộ, ngành, địa phương, các nhà tài trợ, tổ chức quốc tế, tư vấn, cũng như các cơ quan thông tấn, báo chí và các cơ quan khác có liên quan./.

ThS. Nguyễn Đăng Trương, Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư