Đó là đánh giá của ông Đậu Anh Tuấn Trưởng ban Pháp chế, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) tại Hội thảo “Chất lượng của thông tư, công văn – Góc nhìn từ doanh nghiệp”, sáng 25/6/2021.

Cần gắn trách nhiệm cá nhân với những thông tư “có vấn đề”
Ông Đậu Anh Tuấn, Trưởng ban Pháp chế, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) chủ trì Hội thảo

Để nhận diện được thực trạng chất lượng thông tư, công văn qua góc nhìn của doanh nghiệp, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, với sự hỗ trợ của Dự án Tăng cường tiếng nói của doanh nghiệp trong việc giám sát và thực hiện tái cơ cấu kinh tế (thuộc Chương trình Australia hỗ trợ cải cách kinh tế Việt Nam-Aus4Reform), đã khởi động hoạt động thu thập thông tin từ các doanh nghiệp, hiệp hội phản ánh về những vướng mắc, bất cập liên quan đến các quy định tại thông tư, nội dung công văn của các cơ quan nhà nước trong quá trình thực thi pháp luật thông qua Hội thảo “Chất lượng của thông tư, công văn – Góc nhìn từ doanh nghiệp”.

Hội thảo được tổ chức trực tuyến vào sáng ngày 25/6/2021 với sự tham dự của các doanh nghiệp, hiệp hội, chuyên gia, cơ quan nhà nước. Tại hội thảo, các hiệp hội, doanh nghiệp, chuyên gia đã phản ánh những vướng mắc, bất cập từ các quy định của thông tư cũng như nội dung áp dụng pháp luật của các công văn.

Có tình trạng thông tư “to hơn” luật

Trong vài năm trở lại đây, tình trạng “luật khung”, “luật ống” đã được hạn chế, các quy định tại văn bản cấp nghị định trở lên cụ thể, rõ ràng hơn, nhưng thông tư vẫn phải ban hành để đảm bảo được tất cả các quy định trong luật, nghị định được thực thi trên thực tế. Đặc biệt tình trạng này diễn ra ở các văn bản pháp luật có diện tác động rộng, cộng đồng doanh nghiệp rất quan tâm (ví dụ như văn bản pháp luật trong lĩnh vực thuế).

Ngay cả khi thông tư đã được ban hành để hướng dẫn, trong một số trường hợp, doanh nghiệp cũng phải dựa nhiều vào công văn của các cơ quan quản lý để hiểu hết được quy định của pháp luật.

“Có thể nói, thông tư, công văn là hai dạng văn bản rất quen thuộc, quan trọng trong hoạt động áp dụng pháp luật của doanh nghiệp. Không quá khi cho rằng, chất lượng của các văn bản này sẽ tác động đáng kể đến môi trường đầu tư, kinh doanh của nước ta”, ông Đậu Anh Tuấn phát biểu tại Hội thảo.

Những năm gần đây, Chính phủ đẩy mạnh hoạt động cải cách thể chế thông qua việc đặt ra các mục tiêu cải cách, cắt giảm chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp (loạt Nghị quyết 02/NQ-CP hàng năm, trước đó là Nghị quyết 19/NQ-CP; Nghị quyết 35/NQ-CP năm 2016; Nghị quyết số 68/NQ-CP năm 2020…).

Các cơ quan hoạch định chính sách đã hiện thực hóa các chỉ đạo này bằng cách sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế những văn bản liên quan đến kinh doanh. Cộng đồng doanh nghiệp nhận thấy rõ mức độ cải cách ở các văn bản cấp nghị định trở lên.

Nhưng, theo đại diện của VCCI, khi rà soát ở các văn bản cấp thông tư, vẫn còn những quy định chưa thể hiện đúng tinh thần của các cải cách trên.

Bên cạnh đó, một hiện tượng đáng quan ngại là một số nội dung của công văn có tính chất quy định hay chất lượng công văn thể hiện việc hiểu, áp dụng, thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước có vấn đề.

“Điều này vô hình trung làm suy giảm tính hiệu quả trong các “chiến dịch” cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh mà Chính phủ đang theo đuổi”. ông Tuấn lo ngại.

Theo ông Tuấn, Hội thảo này là bước khởi đầu cho quá trình thu thập thông tin kéo dài hơn 01 tháng để đánh giá chất lượng của thông tư, công văn. Qua các thông tin từ thực tiễn, VCCI sẽ phác thảo bức tranh về chất lượng của hai dạng văn bản này từ đó đưa ra các kiến nghị để góp phần hoàn thiện chất lượng của thông tư, công văn. Các thông tin này sẽ được gửi tới các cơ quan hữu quan để các cơ quan xây dựng và thực thi chính sách có thêm thông tin để cải thiện hơn hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật.

Cần gắn trách nhiệm cá nhân với những thông tư “có vấn đề”
Thống kê của VCCI cho thấy, số lượng thông tư đang còn rất nhiều

Ông Đậu Anh Tuấn, Trưởng ban Pháp chế VCCI cho biết, số lượng thông tư lớn rất nhiều so với các văn bản quy phạm pháp luật khác.

Điều đáng lưu ý là dù trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, thẩm quyền của Thông tư rất thấp, nhưng trong thực tế thì… lại không phải như vậy.

“Luật ban hành, nhưng phải chờ thông tư thì các quy định mới thực sự được thực thi. Ví dụ, các luật về thuế, hầu như trong quá trình thực hiện, doanh nghiệp chủ yếu xem quy định tại thông tư để áp dụng”, ông Tuấn đưa hiện trạng.

Không những vậy, dù trong luật quy định rằng, thông tư không được ban hành điều kiện kinh doanh, nhưng thực tế tình trạng này vẫn còn. Ông Tuấn đưa dẫn chứng là Thông tư 03/2018/TT-NHNN quy định về điều kiện cấp giấy phép, tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính vi mô.

Thông tư hiện cũng quy định về thủ tục hành chính, trong khi không được Luật, Pháp lệnh giao. Điển hình như Thông tư quy định về thủ tục cấp các loại giấy phép xuất khẩu trong hoạt động kinh doanh vàng.

Cần gắn trách nhiệm cá nhân với những thông tư “có vấn đề”
Ông Đậu Anh Tuấn, VCCI
Một hiện tượng đáng quan ngại là một số nội dung của công văn có tính chất quy định, hay chất lượng công văn thể hiện việc hiểu, áp dụng, thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước có vấn đề. Điều này vô hình trung làm suy giảm tính hiệu quả trong các “chiến dịch” cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh mà Chính phủ đang theo đuổi.

“Có tình trạng thông tư không thống nhất với nghị định, như Thông tư số 02/2021/TT-BGTVT quy định về việc lắp camera phải theo dõi được khoang hành khách, trong khi Nghị định số 10/2020/NĐ-CP lại không yêu cầu về vấn đề này”, ông Tuấn đưa thông tin và dẫn chứng.

Ngoài ra, việc thông tư quy định thiếu rõ ràng tạo cách hiểu không nhất quán giữa các cơ quan áp dụng đang tồn tại.

“Ví dụ Thông tư 21/2018/TT-BGDĐT đưa ra định nghĩa về giáo viên của trung tâm ngoại ngữ trong đó có sử dụng khái niệm “người bản ngữ” nhưng không giải thích thêm về khái niệm này - không biết thực hiện thế nào”, đại diện VCCI dẫn chứng.

Doanh nghiệp phản ánh, cơ quan quản lý nhà nước đã ra quyết định ngừng hiệu lực của thông tư trước thời điểm phát sinh hiệu lực để xem xét sửa đổi, như Thông tư 20/2014/TT-BKHCN về nhập khẩu dây chuyền thiết bị đã qua sử dụng. Tuy nhiên, nhiều văn bản chưa có động thái sửa đổi hoặc mất một thời gian dài mới sửa đổi.

Đồng tình với ông Đậu Anh Tuấn, ông Nguyễn Hoài Nam, Phó Tổng thư ký VASE thắng thắn, hiện đang có tình trạng thông tư to hơn luật. “Có Luật mà chưa có thông tư, thì cứ ngồi đó”, ông Nam ví von.

Ông Nam dẫn chứng, nhiều khi đưa luật ra thì bị gạt, mà dùng thông tư. Điều đó cho thấy, tính hệ thống và tính đồng nhất có “vênh” trong hệ thống pháp luật.

Thông tư ra đời lại phải đợi… công văn hướng dẫn

Không những thế, theo ông Nam, Nghị định ra đời vẫn phải chờ thông tư, mà thông tư ra đời lại phải đợi công văn hướng dẫn, do các quy định không rõ ràng, dẫn tới nhiều cách hiểu khác nhau.

“Dù không phải là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng không có công văn là các thủ tục đứng lại hết”, ông Nam chỉ rõ.

Về công văn, ông Đậu Anh Tuấn cũng chỉ ra rằng, hiện nay công văn có chứa các nội dung có tính chất như quy định. Điển hình như Công văn 8909/BKHĐT-PC ngày 21/12/2020 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn việc thực hiện một số thủ tục đầu tư trong thời gian Nghị định số 31/2021/NĐ-CP chưa được ban hành

Một thực trạng khác, theo ông Tuấn, là công văn trả lời việc áp dụng pháp luật của cơ quan quản lý nhà nước hiện đang có tình trạng công văn áp dụng quy định chưa phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật. Đã vậy, việc công văn trả lời các nội dung về việc áp dụng pháp luật của doanh nghiệp không đi thẳng vào vấn đề mà trích dẫn các quy định pháp luật và doanh nghiệp tự hiểu để áp dụng là tình trạng phổ biến.

Thời hạn trả lời doanh nghiệp thường rất lâu, thậm chí không trả lời. “Có doanh nghiệp phản ánh gửi yêu cầu đến Bộ nhưng 10 năm sau, vẫn chưa có câu trả lời”, ông Tuấn đưa hiện trạng.

Cũng nói thêm về công văn, ông Nguyễn Hoài Nam đã đưa ra một tình trạng đang khá phổ biến, đó là “công văn trả lời (gửi) cho “ai”, thì chỉ có hiệu lực cho “người đó”: gửi cho tỉnh nào, chỉ áp dụng cho tỉnh đó; gửi cho ngành nào, chỉ áp dụng cho ngành đó; gửi công ty nào thì chỉ công ty đó”.

Một số công văn chỉ trích lại các quy định của thông tư, nghị định, không đưa chính kiến trả lời; Khó hiểu hoặc hiểu sao cũng được. “Vẫn còn việc đưa thêm quy định hoặc thủ tục vào”, ông Nam cho biết.

Về lâu dài, cần hết sức hạn chế ban hành thông tư

“Thông tư tác động rất lớn đến đời sống, ảnh hưởng rất nhiều môi trường kinh doanh, trong khi nhiều văn bản chưa được chuyên nghiệp trong quá trình soạn thảo. Cần phải kiểm soát và chống xung đột lợi ích. Nếu có điều không minh bạch ở đây, thì có thể tạo ra những vấn đề vướng mắc”, ông Tuấn đưa vấn đề.

Trên cơ sở nghiên cứu của VCCI, ông Tuấn đề xuất, cần nâng cao và phát huy vai trò của cơ quan “gác cửa” chất lượng thông tư.

Tăng cường tham vấn, cơ chế thực tế để doanh nghiệp tham gia, có tiếng nói thực chất hơn vào quá trình soạn thảo thông tư.

Cần giám sát việc ban hành thông tư, đánh giá tác động chính sách từ thông tư, thu thập kịp thời thông tin về vướng mắc thực thi.

“Gắn trách nhiệm cá nhân với những thông tư có vấn đề, gây thiệt hại cho doanh nghiệp, kinh tế. Cần gắn với trách nhiệm một cá nhân cụ thể, hiện nay việc ban hành thông tư có thể gây ra hậu quả rất lớn, nhưng lại không bị xử lý, không có chế tài”, ông Tuấn nói.

“Về lâu dài, cần hết sức hạn chế ban hành thông tư. Thẩm quyền của thông tư chỉ ở một ngành trong khi lại tác động tới toàn dân, thiệt hại có thể lớn. Nghị định là của Chính phủ nên góc nhìn rộng hơn. Thông tư chỉ nên quy định mẫu biểu thôi”, ông Tuấn đề xuất.

Ông Tuấn cho biết, đây là hội thảo đầu tiên khởi động chương trình này, hy vọng sẽ có sản phẩm dày dặn có tính xây dựng cao để xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi.

Về tình trạng thông tư, công văn “to hơn luật” hiện nay, ông Nam cho rằng, nếu “Không có chế tài, thì doanh nghiệp, VCCI và hiệp hội mệt mỏi suốt”.

Ông Nam đề xuất, cần nâng cao trách nhiệm giải trình, tổng hợp ý kiến tiếp thu-không tiếp thu của các cơ quan chức năng. Hiệp hội và doanh nghiệp cần tham gia quá trình xây dựng pháp luật.

Cần gắn trách nhiệm cá nhân với những thông tư “có vấn đề”

"Chúng ta đang thiếu cơ chế giám sát quá trình ban hành thông tư, công văn" - bà Nguyễn Minh Thảo, Trưởng ban Nghiên cứu Môi trường kinh doanh và Năng lực cạnh tranh (CIEM)

Đồng ý với ông Tuấn về trách nhiệm người đứng đầu, bà Nguyễn Minh Thảo, Trưởng ban Nghiên cứu Môi trường kinh doanh và Năng lực cạnh tranh (CIEM) thẳng thắn, ban hành thông tư là quyền hạn của bộ trưởng. Vì vậy, nếu thông tư sai thì trách nhiệm đương nhiên của người đứng đầu và cụ thể là bộ trưởng, trưởng ngành đó. Tuy nhiên, chưa có chế tài.

Mặc dù pháp lý đã có cơ chế khởi kiện, nhưng theo bà Thảo, rất khó khởi kiện. “Hoặc doanh nghiệp không muốn khởi kiện vì họ thường phải gặp cơ quan quản lý nhà nước. Họ không muốn gặp rắc rối”, bà Thảo cho hay.

Chỉ ra rằng, chúng ta đang thiếu cơ chế giám sát trong quá trình ban hành thông tư, công văn, bà Nguyễn Minh Thảo đề xuất, phải có sức ép để cải cách cách quản lý của nhà nước.

Bà cho rằng, việc xây dựng các quy định pháp luật hiện dựa trên tình huống cụ thể, mà chưa dựa theo sự phát triển. Điển hình như Thông tư 02/2021/TT-BGTVT của Bộ Giao thông Vận tải, vì có trường hợp quy định chở quá số lượng hành khách, mà yêu cầu lắp camera trên xe ô tô.

Về “người gác cửa” của thông tư, bà Thảo cho rằng, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ chưa thể “gác cửa”. Theo bà Thảo, phải có cơ chế giải trình cho các bên liên quan có góp ý, góp ý mà cơ quan soạn thảo không tiếp thu.

Bà Thảo cũng chỉ rõ, hiện nay, xây dựng văn bản không dựa trên thực tế, chỉ dựa trên 1 bên mà không tham gia của nhiều bên, đã tạo ra ấn tượng xấu về thể chế. Vì thế, cần khắc phục điều này và huy động các bên liên quan đóng góp khi xây dựng chính sách.

Đại diện CIEM nhấn mạnh, phải xây dựng niềm tin giữa các bộ, ngành và doanh nghiệp để nâng cao chất lượng thông tư, công văn./.