Kết quả nghiên cứu trên là một phần của nghiên cứu thực chứng “Chính sách và thực tiễn về mức độ công khai ngân sách Nhà nước và sự tham gia của người dân vào chu trình ngân sách”, do Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Chiến lược Việt Nam (VESS) và Trung tâm Phát triển và Hội nhập (CDI) thực hiện với sự chủ trì của Liên minh Minh bạch Ngân sách (BTAP) và hỗ trợ kỹ thuật của Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) tại Việt Nam. Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc (DFAT) và Đại sứ quán Ai-len tại Việt Nam đồng tài trợ cho sáng kiến này thông qua UNDP tại Việt Nam. Kết quả nghiên cứu được công bố chính thức và thảo luận tại buổi Tọa đàm "Một số thực hành tốt trong công khai ngân sách địa phương và hàm ý chính sách" diễn ra mới đây.

Tọa đàm "Một số thực hành tốt trong công khai ngân sách địa phương và hàm ý chính sách"

Nghiên cứu nhằm mục tiêu tăng cường sự tham gia của người dân và tính minh bạch trong lập, phê duyệt, thực hiện, giám sát và quyết toán ngân sách Nhà nước (NSNN) tại Việt Nam, góp phần thúc đẩy nhằm quản trị một cách toàn diện và lấy người dân làm trung tâm.

Các kết quả của nghiên cứu này sẽ được sử dụng nhằm đóng góp ý kiến sửa đổi Luật NSNN 2015. Nghiên cứu đã thực hiện việc rà soát các văn bản pháp luật của Việt Nam về công khai ngân sách, trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước và sự tham gia của người dân vào chu trình ngân sách. Trên cơ sở tìm kiếm mối tương quan giữa các chỉ số như: Chỉ số công khai ngân sách tỉnh (POBI), Chỉ số Hiệu quả quản trị hành chính công cấp tỉnh (PAPI) và Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), nhóm nghiên cứu đã lựa chọn một số tỉnh để đi thực địa nhằm thu thập, phân tích và chỉ ra các khoảng trống giữa chính sách với việc triển khai trên thực tiễn.

Quy định pháp lý về công khai NSNN tại Việt Nam và khoảng trống giữa chính sách và thực tiễn triển khai

Kết quả nghiên cứu cho thấy, các quy định của pháp luật liên quan đến công khai ngân sách, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân vào công tác quản lý nhà nước nói chung và chu trình ngân sách nói riêng tương đối đầy đủ, nhưng vẫn còn một số khoảng trống giữa văn bản pháp luật và quá trình triển khai trên thực tiễn. Với các quy định và hướng dẫn hiện nay liên quan đến vấn đề công khai NSNN các cấp tại Luật NSNN 2015, Nghị định số 163/2016/NĐ-CP và Thông tư số 343/2017/TT-BCT, thì người dân có ít thời gian hoặc không có thời gian tiếp cận, tìm hiểu về dự thảo dự toán ngân sách để có thể tham gia góp ý, phản biện về ngân sách, vì khó có thể xác định được thời điểm công khai đối với tài liệu này do không có quy định về ngày cụ thể. Hơn nữa, khoảng thời gian công khai kể từ khi tài liệu được gửi tới các Đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) cho tới khi HĐND các cấp họp và ra quyết nghị chỉ có năm ngày là quá ngắn. Như vậy có thể thấy, ý nghĩa của việc công khai là không có.

Ngoài ra, hiện nay chưa có quy định bắt buộc về trách nhiệm của UBND xã, phường, thị trấn về việc bắt buộc công khai thông tin ngân sách xã, bao gồm cả thông tin về các quỹ tài chính ngoài NSNN trên trang thông tin điện tử, cổng thông tin điện tử của cấp xã. Điều này ảnh hưởng tới tính sẵn có của các tài liệu ngân sách, khi UBND xã, phường, trị trấn chỉ có trách nhiệm niêm yết các tài liệu ngân sách xã trong thời gian ít nhất 30 ngày kể từ ngày niêm yết. Việc thiếu đồng bộ giữa các biểu mẫu, báo cáo ngân sách theo hướng dẫn của Nghị định số 31/2017/NĐ-CP, Thông tư số 343/2016/TT-BTC và hướng dẫn của Bộ Tài chính tại Cổng công khai NSNN dẫn tới khó khăn cho cán bộ phụ trách khi triển khai và tốn kém nguồn lực. Một vấn đề quan trọng nữa đó là vẫn chưa có chế tài xử lý vấn đề không công khai/chậm công khai các tài liệu ngân sách theo quy định của pháp luật Việt Nam. Điều này dẫn tới việc cán bộ/công chức xem nhẹ tầm quan trọng của việc công khai các tài liệu ngân sách theo quy định bắt buộc.

Thực tiễn về công khai NSNN các cấp tại địa phương

Kết quả của nghiên cứu thực địa tại hai tỉnh Điện Biên và Bà Rịa-Vũng Tàu cho thấy, việc cải thiện cũng như các thực hành tốt về việc công khai ngân sách mới chỉ dừng lại ở cấp tỉnh - chủ yếu do sức ép cạnh tranh về các chỉ số. Sự khác biệt về việc thực hành công khai ngân sách giữa hai tỉnh được thể hiện rõ ràng hơn ở cấp huyện, cấp xã và trên địa bàn các thôn/bản/tổ dân phố/khu dân cư. Tại Điện Biên, nơi phần lớn ngân sách các cấp đều phụ thuộc vào sự hỗ trợ từ ngân sách Trung ương, việc thực hành công khai tại các cấp cơ sở chưa thực sự nghiêm túc. Các bằng chứng tại thực địa cho thấy, việc công khai tài liệu mang tính chất đối phó, phục vụ cho mục đích khảo sát của nhóm nghiên cứu chứ chưa xuất phát từ mục đích cung cấp thông tin cho người dân. Tại Bà Rịa-Vũng Tàu, nơi mà người dân đóng góp tương đối nhiều vào ngân sách, thì việc thực hiện công khai ngân sách cấp huyện, xã cơ bản đáp ứng được yêu cầu và nhu cầu tìm hiểu thông tin của người dân, mặc dù vẫn còn một vài hạn chế.

Chia sẻ về kết quả nghiên cứu tại cuộc Tọa đàm, PGS.TS. Nguyễn Đức Thành, người sáng lập VESS, Trưởng nhóm Nghiên cứu cho biết: “Việc khảo sát sâu tại địa bàn khiến chúng tôi nhận ra, cái chúng ta thiếu là một văn hóa minh bạch, trong đó người dân thấy minh bạch, công khai là một nhu cầu, chính quyền thấy đó là một nghĩa vụ hiển nhiên. Do đó, bên cạnh nhiều phương pháp căn cơ, dài hạn nhằm thúc đẩy văn hóa minh bạch, trước mắt cần cải thiện tính công khai, minh bạch thông qua việc thực hành công khai ngân sách ở các cấp thấp hơn, đầu tiên là cấp huyện, coi đó như một phần đánh giá mức độ công khai của các tỉnh. Rồi tiếp đó sẽ là tới cấp thấp hơn ”.

Ông Nguyễn Quang Thương, Giám đốc điều hành Trung tâm Phát triển và Hội nhập, tổ chức điều phối BTAP nhấn mạnh, kết quả của nghiên cứu cho thấy, các UBND tỉnh và Sở Tài chính của các tỉnh thực hành tốt về công khai ngân sách tỉnh cần lan toả được tinh thần và văn hoá công khai minh bạch tới cấp huyện, xã để đảm bảo thông tin ngân sách cấp huyện và xã cũng được công khai đầy đủ theo đúng quy định.

Thực tiễn về sự tham gia của người dân vào chu trình ngân sách

Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ về quyền tham gia trực tiếp và gián tiếp của người dân vào công tác quản lý, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước và tham gia vào quá trình phản biện xã hội. Điều 16, Luật NSNN năm 20215 đã quy định về giám sát ngân sách của cộng đồng. Tuy nhiên, ở cấp độ Luật và văn bản dưới Luật, chưa có quy định cụ thể về việc tham gia trực tiếp của người dân vào các hoạt động quản lý nhà nước về ngân sách, mà chủ yếu vẫn là tham gia gián tiếp thông qua cơ chế đại diện.

Các kết quả nghiên cứu tại thực địa cũng cho thấy điều này. Người dân được cung cấp thông tin và tham gia góp ý, giám sát ngân sách thông qua các đại biểu HĐND các cấp tại các kỳ họp tiếp xúc cử tri hoặc thông qua trưởng thôn/tổ trưởng tổ dân phố trong các cuộc họp thôn/tổ dân phố. Tuy nhiên, trên thực tế theo phản ánh của người dân (tại Điện Biên) và cả đại diện chính quyền xã (tại Bà Rịa-Vũng Tàu) thì do ngại nêu ý kiến, ngại va chạm và ngại tiếp xúc với chính quyền, nên bản thân họ không muốn tham gia, sợ gặp rắc rối và phiền hà trong công việc cũng như cuộc sống.

Một vấn đề đáng lưu ý và rất quan trọng nữa liên quan đến việc thu, chi các khoản quỹ ngoài ngân sách. Mặc dù đã có các quy định của pháp luật liên quan đến việc công khai các khoản quỹ ngoài ngân sách, nhưng người dân cũng chỉ biết thực hiện các nghĩa vụ đóng góp khi được vận động. Vấn đề ở đây là các quỹ sau khi đóng được nộp đi đâu, sử dụng và chi tiêu như thế nào, thì về cơ bản người dân không nắm được và họ cũng không biết phải gặp ai, ở đâu và làm như thế nào để có thể hỏi về những vấn đề này.

Bà Đỗ Thanh Huyền, Chuyên gia phân tích chính sách công, Phòng Quản trị và Tham gia, UNDP Việt Nam cho rằng, việc thu hẹp khoảng cách trong quản trị NSNN là rất cần thiết, bởi từ đó quyền của công dân trong tiếp cận thông tin và tham gia bàn bạc, kiểm tra, giám sát việc thu, chi NSNN ở tất cả các cấp được bảo đảm. Bên cạnh đó, việc theo dõi thực hiện công khai thông tin, tài liệu NSNN sẽ giúp các cấp chính quyền địa phương tuân thủ hơn việc thực hiện chính sách, pháp luật liên quan đến công khai ngân sách và bảo đảm quyền tham gia của công dân vào chu trình NSNN.

Nghiên cứu “Chính sách và thực tiễn về mức độ công khai NSNN và sự tham gia của người dân vào chu trình ngân sách” cùng với các chỉ số như: POBI, PAPI và PCI là những công cụ giúp các cấp chính quyền rà soát và cải thiện mức độ công khai, minh bạch trong quản lý NSNN và thực thi Luật NSNN năm 2015, cũng như mức độ tham gia của người dân vào chu trình ngân sách. Những công cụ này góp phần giúp tăng niềm tin của người dân và các đối tác phát triển đối với hiệu quả quản trị ngân sách địa phương./.