Nghiên cứu được kỳ vọng sẽ trình bày bức tranh cụ thể và chi tiết về thị trường xăng dầu Việt Nam, cũng như các vấn đề về các loại thuế đánh vào xăng dầu và những nhân tố đang ảnh hưởng đến giá xăng dầu bán lẻ hiện nay. Đồng thời, nghiên cứu đánh giá chi tiêu cho xăng dầu có ảnh hưởng như thế nào đến các hộ gia đình tại Việt Nam, ảnh hưởng trực tiếp của việc tăng giá xăng dầu lên phúc lợi đa chiều hộ gia đình thông qua chi tiêu cho xăng dầu dựa trên cách tiếp cận từng phần. Từ đó, đưa ra được các khuyến nghị về mặt chính sách nhằm đảm bảo sự công bằng trong việc tiếp cận nguồn lực, đặc biệt là công bằng đối với người nghèo.

Nhiều rủi ro từ thị trường bán độc quyền

Theo PGS, TS. Nguyễn Đức Thành, Giám đốc VESS, xăng dầu là một trong những mặt hàng thiết yếu đối với người tiêu dùng. Do đó, việc đánh các loại thuế đối với mặt hàng xăng dầu ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống và chi tiêu của hộ gia đình. Dẫn kết quả nghiên cứu, ông Thành cho biết tại Việt Nam, hiện mỗi lít xăng, dầu bán ra đang phải chịu các loại thuế như: Giá trị gia tăng (10%), nhập khẩu (khoảng 10%), tiêu thụ đặc biệt (từ 8%-10%) và bảo vệ môi trường.

PGS, TS. Nguyễn Đức Thành, Giám đốc VESS phát biểu tại buổi công bố nghiên cứu

Đáng chú ý, chỉ trong vòng hai tháng (12/4/2022 đến 13/6/2022), giá xăng dầu đã tăng liên tục 6 lần, vượt mức 32.000 đồng/lít (tăng gần 50% so với đầu năm 2022) và vượt đỉnh lịch sử tháng 7/2014 (26.140 đồng/lít). Điều này đồng nghĩa với việc gánh nặng thuế đối với người tiêu dùng ngày càng gia tăng và tạo sức ép phải giảm bớt gánh nặng này. Tuy nhiên, thuế xăng dầu đang đóng góp một phần quan trọng trong ngân sách nhà nước. Việc giảm thuế sẽ dẫn tới hao hụt không hề nhỏ, gây ảnh hưởng tới các hoạt động kinh tế khác.

Hiện nay, các quy định chi tiết và chặt chẽ trong Nghị định số 95/2021/NĐ-CP và Nghị định số 83/2014/NĐ-CP được xem như nhằm hướng tới mục đích duy trì ổn định của thị trường xăng dầu cũng như sự an toàn trong lao động và kinh doanh. Tuy nhiên, các chính sách này cũng gián tiếp gây ra ảnh hưởng tiêu cực đến thị trường và các bên liên quan tham gia thị trường, với nhiều dấu vết của các nhóm lợi ích muốn duy trì vị thế thị trường.

“Các quy định kiểm soát chặt chẽ cấu trúc của chuỗi cung ứng từ phân phối tới bán lẻ tạo thành hiện tượng độc quyền bán, qua đó duy trì sức mạnh vốn có của các doanh nghiệp mà do điều kiện lịch sử đã bao trùm cả chuỗi cung ứng từ phân phối tới bán lẻ. Điều này làm giảm sức hút gia nhập trên các phân đoạn thị trường, cũng như tính cạnh tranh giữa các doanh nghiệp trên cùng một phân đoạn hoặc trên toàn bộ thị trường. Hệ quả là thị trường xăng dầu Việt Nam có tính độc quyền bán cao, dẫn tới rủi ro đứt gãy chuỗi cung ứng như đã thấy trong một số diễn biến gần đây. Như vậy, mục đích chính của quản lý thị trường đã không đạt được”, ông Thành nhận xét.

Doanh nghiệp đầu mối nặng gánh chi phí

Theo chia sẻ từ nhóm nghiên cứu, việc kiểm soát giá và điều hành giá xăng dầu nhằm giúp Chính phủ đảm bảo an ninh năng lượng, đồng thời hy vọng ổn định mức giá của một đầu vào quan trọng trong nền kinh tế. Nhưng vấn đề này có thể hình thành tình trạng các doanh nghiệp bán lẻ bị lỗ vốn, đóng cửa, rút khỏi thị trường do lợi nhuận không đảm bảo đủ chi phí kinh doanh. Từ đó ảnh hưởng đến hạ tầng năng lượng trong nước, ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất kinh doanh, đời sống sinh hoạt của người dân và cuối cùng là an ninh năng lượng quốc gia.

Cơ chế hiện hành nhằm thực hiện dự trữ xăng dầu quốc gia đang đặt trách nhiệm lên doanh nghiệp đầu mối, làm gia tăng chi phí cho các doanh nghiệp này vì họ phải gánh chịu hoàn toàn các chi phí liên quan. Gánh nặng này cuối cùng được chuyển lên vai người tiêu dùng cuối cùng. Do thay đổi quy định về thời gian dự trữ trong Nghị định số 95/2021, trên thực tế, tổng mức dự trữ xăng dầu Việt Nam hiện đang ở mức khiêm tốn (khoảng 65 ngày nhập ròng) là khá thấp so với tiêu chuẩn dữ trữ xăng dầu quốc gia của Tổ chức Năng lượng Quốc tế (IEA) (90 ngày nhập ròng). Mức dự trữ này khó có thể đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia trong bối cảnh thị trường xăng dầu thế giới có biến động bất ngờ hoặc xảy ra các biến cố trong quan hệ quốc tế.

Cách tính giá cơ sở còn bất cập

Bên cạnh đó, nhóm nghiên cứu cũng cho rằng cách thức tính giá cơ sở hiện nay cũng có nhiều điểm yếu khiến giá xăng dầu cơ sở không phản ánh đúng giá xăng dầu thực tế và không theo kịp sự thay đổi giá xăng dầu của thị trường quốc tế. Cách tính thuế hoàn toàn theo tỷ lệ (thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế VAT) hiện nay có thể khiến nguồn thu ngân sách bị động khi giá thế giới giảm đột ngột hoặc khuếch đại giá trong nước khi giá thế giới tăng mạnh và đột ngột (hiệu ứng gia tốc). Đồng thời cách tính thuế nhập khẩu bình quân gia quyền đang gián tiếp làm giảm tính đa dạng hóa thị trường nhập khẩu xăng dầu, do doanh nghiệp nhập khẩu có xu hướng tập trung mua xăng dầu từ các quốc gia đã kí kết hiệp định FTA có mức thuế suất thấp hơn mức thuế nhập khẩu bình quân (Hàn Quốc, Singapore, Malaysia).

Cũng theo kết quả nghiên cứu, Việt Nam có cách áp thuế lên mặt hàng xăng dầu tương đối khác biệt so với một vài quốc gia lớn trên thế giới và trong khu vực. Việt Nam là một trong số ít các quốc gia đa phần sử dụng các khoản thuế tương đối để áp lên mặt hàng xăng dầu, đồng thời là quốc gia hiếm hoi áp trực tiếp đồng thời hai khoản thuế tiêu thụ đặc biệt và bảo vệ môi trường lên mặt hàng xăng dầu. Mặc dù có giá xăng dầu bán lẻ của Việt Nam ở mức tương đối thấp so với nhiều quốc gia trên thế giới, nhưng so với thu nhập bình quân đầu người, thì mức giá này ở vị trí cao hơn so với một vài quốc gia phát triển hoặc có cùng điều kiện về kinh tế như Mỹ, Nga, Malaysia, Indonesia...

Do đó, nghiên cứu cảnh báo Việt Nam có thể đối mặt với lạm phát, thuế tăng, giá đầu vào tăng, khi giá xăng dầu ở mức cao do chi phí cho xăng dầu được coi là một trong các khoản chi phí đầu vào của sản xuất. Chính sách thuế hiện tại có thể không còn phù hợp với bối cảnh giá xăng dầu thế biến động bất thường như hiện nay.

Các hộ thu nhập thấp ảnh hưởng lớn nhất từ thay đổi giá xăng dầu

Một phát hiện rất đáng chú ý của nghiên cứu là các hộ gia đình có thu nhập thấp có xu hướng tăng tiêu dùng cho xăng dầu qua các năm, dựa trên phân tích về chi tiêu cho xăng dầu của các hộ gia đình tại Việt Nam giai đoạn 2012-2018. Đồng thời số hộ sử dụng xăng dầu tăng theo thời gian. “Hộ gia đình thu nhập thấp có ít khả năng tiết kiệm chi tiêu xăng dầu hơn hộ gia đình có thu nhập cao bởi, họ tiêu dùng xăng dầu ở mức cần thiết nên ít bị co dãn về giá đối với mặt hàng này. Các hộ này thường tập trung nhiều hơn ở các vùng kém phát triển kể cả về kinh tế cũng như hạ tầng giao thông hơn, ở nông thôn hay ở miền núi. Chính vì vậy, họ dễ bị ảnh hưởng nhiều hơn do sự thay đổi giá xăng dầu so với các nhóm thu nhập trung bình, khá và giàu. Tốc độ tăng thu nhập và chi tiêu cũng có ảnh hưởng đáng kể tới tổng thể chi tiêu cho xăng dầu. Trình độ học vấn, giới tính chủ hộ, tỷ lệ người trên 18 tuổi có sự tương quan với chi tiêu cho xăng dầu của hộ gia đình”, đại diện nhóm nghiên cứu cho biết.

Kết quả nghiên cứu cho thấy, hộ thu nhập thấp dễ bị ảnh hưởng nhiều hơn do sự thay đổi giá xăng dầu

Kết quả nghiên cứu cũng chỉ ra rằng, nếu chi tiêu cho xăng dầu bình quân của hộ gia đình tăng lên thì phúc lợi đa chiều bình quân đầu người của hộ sẽ giảm xuống. Hàm ý rằng việc cắt giảm chi tiêu cho xăng dầu sẽ giúp cải thiện phúc lợi đa chiều bình quân đầu người của hộ gia đình. Ước lượng ảnh hưởng tới phúc lợi phân theo 5 nhóm thu nhập tại nghiên cứu cho thấy, khi tăng chi tiêu cho xăng dầu thì phúc lợi bình quân của hộ gia đình nghèo sẽ giảm. Đối với nhóm giàu và nhóm khá cũng xảy ra hiện tượng tương tự. Theo nhóm nghiên cứu, điều này chỉ ra rằng việc cải cách trên thị trường xăng dầu giúp thị trường vận hành hiệu quả, đem lại mức giá thấp hơn và ổn định hơn, có thể giúp tăng phúc lợi đa chiều hộ gia đình tại Việt Nam trong dài hạn.

Các khuyến nghị chính sách

Theo đánh giá của nhóm nghiên cứu, các quy định chặt chẽ góp phần đảm bảo chất lượng sản phẩm, sự an toàn trong lao động và kinh doanh. Tuy nhiên các chính sách này có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến thị trường, làm giảm bớt tính cạnh tranh của thị trường, thông qua việc duy trì các rào cản gia nhập thị trường của các doanh nghiệp mới, duy trì lợi ích của các nhóm doanh nghiệp đã tồn tại trong thị trường vì lý do lịch sử.

Để cải thiện tình trạng này, nghiên cứu đề xuất cần cải cách thị trường xăng dầu dựa trên hai định hướng lớn là tách bạch các phân đoạn thị trường trong chuỗi cung ứng (xuất nhập khẩu, phân phối, đại lý, bán lẻ…) để tăng tính chuyên môn hóa của mỗi phân đoạn và tính cạnh tranh trong mỗi phân đoạn; đồng thời, cải cách thị trường theo hướng tăng tính cạnh tranh trên tất cả các phân đoạn thị trường của toàn chuỗi cung ứng thông qua việc giảm điều kiện kinh doanh (nhằm giảm điều kiện gia nhập thị trường).

Theo đó, cần xác định rõ các thị trường khác nhau (xuất nhập khẩu, phân phối, đại lý, bán lẻ…) cần được thiết kế hệ thống động lực và cơ chế vận hành tách biệt nhau, nhằm tăng tính chuyên môn hóa và tính cạnh tranh trong mỗi thị trường. Cần loại bỏ các rào cản gia nhập thị trường cho mỗi phân đoạn, không dùng các điều kiện ràng buộc ở phân đoạn này để cản trở sự tham gia ở phân đoạn khác. Chẳng hạn, doanh nghiệp kinh doanh xuất nhập khẩu hoặc doanh nghiệp phân phối thì không nhất thiết phải sở hữu các cửa hàng bán lẻ hoặc bắt buộc phải đã có hợp đồng với các tổng đại lý/đại lý hoặc các nhà phân phối cấp thấp hơn. Hoặc các doanh nhiệp phân phối cấp thấp hơn (hoặc của hàng bán lẻ) có thể nhập xăng dầu từ nhiều nguồn khác nhau, nhằm tăng tính cạnh tranh của các nhà cung ứng, và do đó cải thiện chất lượng cung cấp. Nên để quá trình hình thành chuỗi cung ứng diễn ra tự nhiên theo điều kiện của mỗi doanh nghiệp trên thị trường.

Để tăng tính cạnh tranh trong thị trường kinh doanh xăng dầu, nhóm nghiên cứu đề xuất nên xem xét loại bỏ quy định về khoảng cách tối thiểu của Bộ Xây dựng để tăng tính cạnh tranh cho thị trường; quy rõ trách nhiệm về chất lượng sản phẩm cho các bên tham gia trong thị trường; sửa đổi chính sách liên quan như các quy định vận hành thị trường, chiết khấu, cho phép doanh nghiệp bán lẻ được nhập xăng dầu từ nhiều nguồn cung cấp khác nhau. Từ đó tạo nên sự cạnh tranh trong giá/chất lượng xăng dầu bán lẻ giữa các doanh nghiệp với nhau, gián tiếp mang lại lợi ích cho người tiêu dùng trong nước.

Bên cạnh đó, việc kiểm soát giá và điều hành giá xăng dầu giúp Chính phủ đảm bảo an ninh năng lượng, giúp ổn định kinh tế thị trường do xăng dầu là một trong những chi phí đầu vào quan trọng cấu thành lên giá của các sản phẩm khác. Nhưng việc kiểm soát giá xăng dầu có thể gây ra tình trạng các doanh nghiệp bán lẻ có thể bị thua lỗ, buộc phải đóng cửa, rút khỏi thị trường do giá xăng dầu cơ sở không sát với giá thực tế của doanh nghiệp. Đồng thời có thể ảnh hưởng đến lợi ích của người tiêu dùng khi giá xăng cơ sở cao hơn so với giá xăng dầu thực tế trong nước.

Do đó, nhóm nghiên cứu khuyến nghị các bộ, ban, ngành liên quan cần tính đúng và tính đủ giá xăng dầu cơ sở, đảm bảo cân bằng hài hòa lợi ích của người tiêu dùng, doanh nghiệp bán lẻ và Chính phủ. Để thị trường tự vận hành giá xăng dầu dưới sự giám sát của nhà nước có thể giúp tăng tính tự do của thị trường xăng dầu, Chính phủ nên xem xét nghiên cứu hình thành, xây dựng sàn giao dịch cung cấp xăng dầu trong nước để tác động đến giá xăng dầu cốt lõi trong tính giá cơ sở, cũng như giải quyết vấn đề về dự trữ xăng dầu quốc gia.

Vấn đề về dự trữ năng lượng quốc gia có thể đang gây ảnh hưởng tiêu cực đến an ninh năng lượng trong nước, cũng như lợi ích của doanh nghiệp và người tiêu dùng. Chính phủ cần làm rõ trách nhiệm của nhà nước trong việc thực hiện dự trữ xăng dầu quốc gia, tách chức năng chính sách khỏi chức năng kinh doanh của các doanh nghiệp đầu mối.

So với thu nhập bình quân đầu người thì giá bán lẻ xăng dầu của Việt Nam đang ở vị trí tương đối cao so với một vài quốc gia phát triển hoặc có thu nhập cao như Mỹ, Nga, Malaysia, Indonesia… Trong khi đó, nhóm hộ dễ bị ảnh hưởng nhất bởi sự biến động mạnh của giá xăng dầu lại là các hộ gia đình có thu nhập thấp, tập trung đông ở các vùng kém phát triển kể cả về kinh tế, cũng như hạ tầng giao thông như nông thôn và miền núi. Chính vì vậy, theo nhóm nghiên cứu, việc tập trung tạo lập một thị trường cho phép giá xăng dầu ở mức vừa phải so với thu nhập của người dân, đặc biệt hộ nghèo, có thể có tác động tích cực đến phúc lợi của hộ gia đình.

Một vấn đề cũng được nghiên cứu nhấn mạnh là trong bối cảnh thị trường xăng dầu biến động liên tục như hiện nay, cách tính các khoản thuế lên mặt hàng xăng dầu có thể không còn phù hợp. Các vấn đề về bị động về nguồn thu khi giá thế giới giảm đột ngột hoặc tăng gánh nặng về giá khi giá thế giới tăng mạnh và đột ngột (hiệu ứng gia tốc) đã xảy ra trong quá khứ do các tính các khoản thuế áp lên mặt hàng này. Giá xăng dầu cao đã tạo ra nhiều tiêu cực cho nền kinh tế. Việt Nam có thể đối mặt với lạm phát, thuế tăng, giá đầu vào sản xuất tăng, do xăng dầu được coi là một trong các khoản 6 chi phí đầu vào của sản xuất.

Với tỷ trọng thuế 25% (năm 2022), việc thay đổi cách áp thuế lên mặt hàng xăng dầu có thể thay đổi giá xăng dầu bán lẻ một cách đáng kể. Để giảm tỷ trọng thuế xăng dầu trong giá cơ sở, cũng như để tránh các khoản thu từ thuế tăng mạnh do giá xăng dầu thế giới tăng cao khiến giá xăng dầu bán lẻ ở mức cao như năm 2022, nhóm nghiên cứu khuyến nghị thay đổi cách áp hai khoản thuế bảo vệ môi trường hoặc thuế tiêu thụ đặc biệt theo hướng như các quốc gia khác trên thế giới (gộp 2 loại vào 1 hoặc bỏ 1 trong 2); sử dụng thuế tuyệt đối thay vì thuế tương đối, cụ thể với thuế tiêu thụ đặc biệt, với mức gợi ý là 2.000 đồng/lít. “Đồng thời, lưu ý ngay cả các loại thuế tương đối vốn có (như VAT, thuế nhập khẩu), cũng cần cân nhắc một giới hạn tuyệt đối, ví dụ 3.000 đồng/lít. Những mức tuyệt đối này cần được điều chỉnh định kỳ theo điều kiện thị trường và xã hội”, nhóm nghiên cứu lưu ý./.