CƠ CẤU VÀ CHÍNH SÁCH THU NSNN GIAI ĐOẠN 2016-2020

Những kết quả đạt được

Thực tế những năm vừa qua, chính sách và cơ cấu thu NSNN của Việt Nam đã được định hình và đã có tác động tích cực đến việc thực hiện các mục tiêu quốc gia, cụ thể là:

(1) Chính sách thu NSNN đang đổi mới và tiệm cận dần với thông lệ quốc tế

Sau 10 năm thực hiện Chiến lược tài chính giai đoạn 2011-2020, chính sách thu NSNN đã có sự chuyển biến toàn diện, tuân thủ nguyên tắc thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hỗ trợ quá trình tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng, phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam và từng bước tiệm cận dần với thông lệ quốc tế.

Theo đó, Chiến lược Tài chính Quốc gia giai đoạn 2011-2020 diễn ra trong bối cảnh kinh tế trong nước và quốc tế có những thay đổi nhanh chóng, có thể chia chiến lược thành 2 giai đoạn: 2011-2015 và 2016-2020. Giai đoạn đầu thực hiện chiến lược, chính sách thu ngân sách bị ảnh hưởng bởi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, khủng hoảng nợ công diễn ra trầm trọng ở nhiều quốc gia, kinh tế thế giới chậm hồi phục, rủi ro trên thị trường tài chính, tiền tệ gia tăng.

Nâng cao hiệu quả chi tiêu công là một trong những giải pháp quan trọng

Giai đoạn tiếp theo 2016-2020, chính sách thu ngân sách của Việt Nam ảnh hưởng bởi căng thẳng thương mại Mỹ - Trung Quốc, xu hướng bảo hộ thương mại và việc điều chỉnh chính sách thu ở hầu hết các quốc gia. Đặc biệt, dịch Covid-19 xảy ra trên toàn cầu ảnh hưởng nghiêm trọng đến hầu hết các quốc gia và khu vực, trong đó Việt Nam cũng bị tác động rất lớn. Tuy nhiên, chính sách thu ngân sách cũng đạt được một số kết quả rất quan trọng:

- Chính sách thu ngân sách được hoàn thiện theo nguyên tắc thị trường gắn với định hướng xã hội chủ nghĩa, hỗ trợ tích cực cho quá trình tái cơ cấu nền kinh tế và chuyển đổi mô hình tăng trưởng. Trong giai đoạn 2016-2020, chính sách động viên NSNN tiếp tục được hoàn thiện theo định hướng, mục tiêu, lộ trình đề ra trong Chiến lược tài chính đến năm 2020: mở rộng diện thu; điều tiết hợp lý hơn thu nhập; khuyến khích sử dụng tiết kiệm, hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường; giảm nghĩa vụ thu; giảm thuế quan theo lộ trình hội nhập; đơn giản hóa thủ tục; đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý thuế, hải quan, quản lý rủi ro; nâng cao ý thức tự giác tuân thủ pháp luật của người nộp thuế; đẩy mạnh chống thất thu, chuyển giá, buôn lậu, gian lận thương mại, trốn thuế; tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra thuế, nhất là thanh tra, kiểm tra theo chuyên đề về chuyển giá, thương mại điện tử, kinh doanh qua mạng; quyết liệt xử lý thu nợ thuế... vừa cải thiện môi trường đầu tư, khuyến khích tích tụ vốn, phát triển sản xuất, kinh doanh, đồng thời động viên hợp lý, kịp thời các nguồn thu vào ngân sách.

- Sửa đổi đồng bộ hệ thống chính sách thu ngân sách, ban hành nhiều luật và các văn bản quy phạm pháp luật, như: Luật Ngân sách nhà nước năm 2015; Luật Phí, Lệ phí năm 2015; Luật Thuế xuất - nhập khẩu năm 2016; Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật Quản lý thuế năm 2016; Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017; Luật Quản lý nợ công 2017; Luật Quản lý thuế năm 2019; Luật Chứng khoán năm 2019; các nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội về chính sách thuế và lĩnh vực tài chính…, từ đó tạo nền tảng quan trọng cho việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý tài chính - NSNN, cũng như trong việc thực hiện cơ cấu lại NSNN theo hướng lành mạnh, bền vững, bảo đảm an ninh, an toàn nền tài chính quốc gia. Đặc biệt, Quốc hội đã thông qua Luật Quản lý thuế áp dụng từ ngày 01/7/2020, thống nhất chính sách, công tác quản lý thuế và góp phần hoàn thiện thể chế quản lý thuế.

- Từ đầu năm 2020 đến nay, trước tác động tiêu cực của đại dịch Covid-19, chính sách thu ngân sách đã được điều chỉnh theo hướng hỗ trợ cho các đối tượng bị ảnh hưởng, động viên hợp lý vào ngân sách nhằm tháo gỡ khó khăn cho sản xuất, kinh doanh, bảo đảm an sinh xã hội nhằm ứng phó với dịch bệnh.

(2) Cơ cấu nguồn thu chuyển dịch theo hướng tích cực, bền vững hơn

Gắn với các mục tiêu của Nghị quyết số 07-NQ/TW của Bộ Chính trị và Nghị quyết số 25/2016/QH14 của Quốc hội, việc thực hiện cải cách mạnh mẽ hệ thống chính sách thu NSNN trong thời gian qua đã góp phần hỗ trợ Việt Nam mở rộng quy mô nguồn thu NSNN, thay đổi cơ cấu nguồn thu theo hướng tích cực:

Một là, giai đoạn 2016-2020, quy mô thu NSNN tăng so với 2011-2015. Trong giai đoạn 2011-2015, do thực hiện các chủ trương kích cầu, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế, tháo gỡ khó khăn cho sản xuất, kinh doanh và chủ động điều chỉnh giảm mức độ động viên của một số sắc thuế, như: thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân..., nên có sự sụt giảm trong thu ngân sách. Cụ thể: năm 2011 chỉ đạt 24,4% GDP; năm 2014 tỷ lệ này đạt 22,3%; năm 2015 đạt mức 23,8% (Hình 1). Tính chung cả giai đoạn 2011-2015 mức độ động viên vào NSNN đạt 23,7%, đây được coi là nỗ lực rất lớn trong bối cảnh tình hình kinh tế giai đoạn này rơi vào trạng thái khó khăn, cần có các giải pháp hỗ trợ đối với các chủ thể trong nền kinh tế.

Bước sang giai đoạn 2016-2020, trước khi xảy ra đại dịch Covid-19, các năm 2016-2019, thu đều vượt dự toán, quy mô thu NSNN bình quân đạt khoảng 25,5% GDP. Cụ thể: thu ngân sách năm 2016 so với GDP đạt 24,47%; năm 2017 đạt 25,71%; năm 2018 đạt 23,8%; năm 2019 đạt 25% (Hình 1). Đặc biệt, năm 2019, tổng thu NSNN đạt 1.539,4 nghìn tỷ đồng, vượt 9,1% (128,1 nghìn tỷ đồng) so với dự toán, tăng 82,1 nghìn tỷ đồng so với báo cáo Quốc hội. Riêng năm 2020, do tác động nghiêm trọng của đại dịch Covid-19 tới mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội, tăng trưởng kinh tế cả năm đạt 2,91% (trong khi kế hoạch đề ra là 6,8%), giá dầu thô giảm sâu, cộng với việc thực hiện miễn, giảm, giãn khoảng 130 nghìn tỷ đồng một số khoản thuế, phí, lệ phí để hỗ trợ cho sản xuất kinh doanh, nên thu NSNN chỉ đạt 98% dự toán. Tuy nhiên, tính chung cả giai đoạn, tổng thu NSNN giai đoạn 2016-2020 vẫn vượt mục tiêu, đạt trên 6,9 triệu tỷ đồng. Quy mô thu NSNN bình quân đạt khoảng 25,2% GDP (giai đoạn 2011-2015 là 23,6% GDP), vượt mục tiêu đề ra tại Nghị quyết 25/2016/QH14, ngày 09/11/2016 của Quốc hội về Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016-2020 (23,5% GDP) và Nghị quyết số 07-NQ/TW, ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững (20%-21% GDP); gấp khoảng 1,6 lần so với giai đoạn 2011-2015 [6].

Hai là, cơ cấu thu ngân sách tích cực, bền vững hơn. Theo mục tiêu cụ thể được Quốc hội đặt ra tại Nghị quyết số 25/2016/QH14 là: “tỷ trọng thu nội địa bình quân khoảng 84%-85% tổng thu NSNN”, thì số liệu thực tế cho thấy, cơ cấu thu ngày càng tích cực, bền vững hơn; tỷ trọng thu nội địa trong tổng thu NSNN ngày càng tăng.

Tỷ trọng thu nội địa tăng dần, đến năm 2020 dự kiến đạt 85,5% tổng thu NSNN, đạt kế hoạch là 84%-85% tại Nghị quyết số 25/2016/QH14 của Quốc hội. Tính chung cả giai đoạn 2016-2020, thu nội địa chiếm tỷ trọng khoảng 82% tổng thu NSNN (giai đoạn 2006-2010 và giai đoạn 2011-2015 tương ứng là 59,5% và 68,7%) đã góp phần bù đắp xu hướng giảm thu từ dầu thô và thu từ thuế xuất, nhập khẩu. Tỷ trọng thu dầu thô và thu cân đối từ hoạt động xuất - nhập khẩu bình quân giai đoạn 2016-2020 là 17,6% tổng thu NSNN, giảm mạnh so với các giai đoạn trước (giai đoạn 2006-2010 tỷ trọng thu cân đối xuất - nhập khẩu và dầu thô là 38,3%; giai đoạn 2011-2015 là 30%) [5].

Theo phân cấp, thu ngân sách địa phương có xu hướng tăng, tỷ trọng thu ngân sách địa phương trong tổng thu NSNN đạt khoảng 45% giai đoạn 2016-2020 (giai đoạn 2011-2015 là 37,4%), tăng cường khả năng tự chủ cho địa phương. Số địa phương có quy mô thu NSNN trên 10 nghìn tỷ đồng đã tăng gấp đôi, từ 15 địa phương năm 2016 lên 30 địa phương năm 2020; đồng thời, số địa phương có quy mô thu dưới 5 nghìn tỷ giảm hơn một nửa, từ 37 địa phương năm 2016 xuống còn 16 địa phương năm 2020 [6].

Những bất cập nảy sinh

Bên cạnh những chuyển biến tích cực, chính sách và cơ cấu thu NSNN cũng còn bộc lộ rõ nhiều những bất hợp lý cần đổi mới cả về cơ cấu thu và chính sách thu NSNN, cụ thể là:

(i) Mặc dù chính sách thu đã dần được hoàn thiện, nhưng vẫn chưa hoàn chỉnh, đồng bộ. Theo đó, phạm vi điều tiết vĩ mô của các chính sách thu NSNN, nhất là các sắc thuế còn hẹp, chưa bao quát được các hoạt động của nền kinh tế. Diện chưa thu thuế, ưu đãi thuế còn nhiều. Việc có danh mục ưu đãi thuế nhiều, phức tạp có thể dẫn đến cạnh tranh không bình đẳng và gây khó khăn trong kiểm soát và quản lý thu thuế do phải xác định diện thu thuế và diện miễn thu thuế. Việc thực hiện miễn, giảm thuế, cắt giảm, bãi bỏ hàng trăm khoản phí, lệ phí, gia hạn thời hạn nộp thuế giá trị gia tăng, thu nhập doanh nghiệp, giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp… đã phần nào ảnh hưởng đến nguồn thu NSNN trong ngắn hạn.

(ii) Quy mô thu ngân sách có xu hướng giảm dần, trong khi nhu cầu chi vẫn rất lớn, dẫn tới cân đối thu - chi NSNN ngày càng căng thẳng.

(iii) Nền tảng động viên thu NSNN chưa thực sự vững chắc, tuy thu ngân sách có sự tăng trưởng khá trong giai đoạn 10 năm, đồng thời cơ cấu nguồn thu đã có sự cải thiện, tuy nhiên vẫn chuyển biến chậm, còn phụ thuộc nhiều vào các yếu tố bên ngoài (như: thu từ bán dầu thô, thu thuế xuất - nhập khẩu…).

(iv) Trong cơ cấu thu NSNN theo phân cấp, xu hướng tỷ trọng thu ngân sách trung ương trong tổng thu ngân sách giảm. Tỷ trọng thu ngân sách của các địa phương tăng lên đáng kể, nhưng không xuất phát từ việc thay đổi phân cấp ngân sách theo hướng để lại nguồn thu nhiều hơn cho địa phương, mà chủ yếu do các địa phương tập trung khai thác các nguồn thu được phân chia 100% cho ngân sách địa phương, như nguồn thu từ: đất, xổ số kiến thiết.

(v) Trong cơ cấu thu NSNN theo thành phần kinh tế, đóng góp từ khu vực doanh nghiệp nhà nước sụt giảm mạnh, tỷ lệ đóng góp của khu vực doanh nghiệp FDI cũng có xu hướng giảm do nhiều nguyên nhân, trong đó có thể do hoạt động chuyển giá.

ĐỔI MỚI CƠ CẤU VÀ CHÍNH SÁCH THU NSNN PHỤC VỤ MỤC TIÊU TĂNG TRƯỞNG BỀN VỮNG GIAI ĐOẠN 2021-2025

Nghị quyết đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII có đặt ra mục tiêu tổng quát: “…khơi dậy khát vọng phát triển đất nước phồn vinh, hạnh phục, phát huy ý chí và sức mạnh đại đoàn kết dân tộc kết hợp với sức mạnh thời đại; đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa; xây dựng và bảo vệ vững chắc Tổ quốc, giữ vững môi trường hòa bình, ổn định; phấn đấu đến giữa thế kỷ XXI, nước ta trở thành nước phát triển, theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Để đạt được mục tiêu đó, nguồn lực tài chính có vai trò rất quan trọng, việc đổi mới cơ cấu và chính sách thu nhằm tạo lập nguồn thu bền vững, động viên hợp lý vào NSNN tạo nguồn lực phục vụ mục tiêu trên là rất quan trọng.

Với phân tích những kết quả đạt được và những hạn chế trong cơ cấu và chính sách thu NSNN như trên, giải pháp đặt ra trong thời gian tới là:

Thứ nhất, cần tiếp tục thực hiện đột phá chiến lược về hoàn thiện thể chế liên quan đến thu ngân sách, trong đó đặc biệt là thủ tục hành chính, rà soát, bãi bỏ, đơn giản hóa các điều kiện kinh doanh, tập trung cho lĩnh vực thuế và hải quan, từ đó giúp gỡ khó khăn cho sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, thu hút mạnh mẽ mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế để phục vụ tăng trưởng bền vững trong dài hạn, đặc biệt là giai đoạn hậu Covid-19.

Thứ hai, do nguồn thu có hạn và tùy thuộc vào khả năng thu thuế, vì vậy việc nâng cao hiệu quả chi tiêu công là một trong những giải pháp quan trọng. Cần thực hiện phân bổ NSNN tập trung, sử dụng hiệu quả; Thực hiện cơ cấu chi NSNN vững chắc, theo đó vấn đề quan trọng là phải kiểm soát quy mô chi trong phạm vi khả năng nguồn lực của nền kinh tế, phù hợp với trình độ phát triển và hội nhập của đất nước; Cùng với đó, cần phải nâng cao hiệu quả, hiệu lực phân bổ và sử dụng ngân sách, hiệu quả chi tiêu công, nhất là hiệu quả chi đầu tư, tập trung cho các mục tiêu ưu tiên của nền kinh tế, có giải pháp quyết liệt để giải ngân có hiệu quả các dự án có sử dụng vốn đầu tư công.

Thứ ba, đổi mới cơ cấu thu NSNN theo hướng tăng thu từ các khoản thu nội địa, giảm dần sự phụ thuộc từ các nguồn thu từ tài nguyên. Tập trung vào việc thu hẹp những bóp méo của thuế, đi đôi với việc mở rộng cơ sở thuế và giảm thuế suất. Chính sách thuế phải bao quát hết tất cả nguồn thu, cần đưa vào áp dụng các loại thuế mới để quản lý nguồn thu và nâng cao vai trò điều tiết; rà soát lại các loại thuế đang áp dụng đối với từng lĩnh vực cụ thể để bảo đảm thu công bằng, thu nhiều hơn đối với những nhóm ngành nhiều lợi nhuận, nhưng lại đóng góp thuế chưa tương xứng.

Thứ tư, hoàn thiện thể chế về hệ thống điều hòa ngân sách, từ đó tạo ra động lực cho các địa phương và thúc đẩy quá trình tự chủ về thu và tiềm năng thu của các địa phương, cụ thể cần chú trọng: (i) Cân nhắc tạo thêm cơ hội nâng cao tự chủ về thu cho các địa phương. Chẳng hạn, áp dụng thuế bất động sản hiện đại (là sắc thuế rất phổ biến ở cấp địa phương trên toàn thế giới), tạo điều kiện cho phép các địa phương áp dụng một cách thận trọng phụ thu trên một số sắc thuế (thu nhập cá nhân, thu nhập doanh nghiệp, tiêu thụ đặc biệt), nâng cao tự chủ cho các địa phương trong việc xác định mức phí trên địa bàn. Các biện pháp đó có thể giúp đem lại nguồn lực bổ sung, đặc biệt ở các địa phương có tiềm năng tăng trưởng cao; (ii) Cơ chế phân chia nguồn thu đối với một số sắc thuế lớn cần được rà soát lại để công bằng và minh bạch hơn.

Thứ năm, phát triển khu vực kinh tế trở thành động lực quan trọng của nền kinh tế, theo đó kiên trì theo đuổi mô hình tăng trưởng dựa trên nền tảng là năng suất lao động và đổi mới sáng tạo. Tạo ra hiệu ứng lan tỏa, kết nối một chuỗi giá trị tạo liên kết với giữa doanh nghiệp nước ngoài với doanh nghiệp trong nước, giữa doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp ngoài quốc doanh; giữa các doanh nghiệp lớn và doanh nghiệp nhỏ và vừa…, bảo đảm có nguồn thu bền vững từ giải pháp này./.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2021). Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII

2. Bộ Chính trị (2016). Nghị quyết số 07-NQ/TW, ngày 18/11/2016 về chủ trương, giải pháp tái cấu trúc NSNN, quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững

3. Quốc hội (2016). Nghị quyết số 25/2016/QH14, ngày 09/11/2016 về Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016-2020

4. Chính phủ (2017). Nghị quyết số 51/NQ-CP, ngày 19/6/2017 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 07-NQ/TW, ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp tái cấu trúc NSNN, quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững

5. Chính phủ (2020). Báo cáo tình hình thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (2016-2020)

6. Bộ Tài chính (2021). Báo cáo tổng kết tại Hội nghị tổng kết điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN năm 2020, kế hoạch triển khai nhiệm vụ tài chính -NSNN năm 2021

7. Tổng cục Thống kê (2021). Niên giám Thống kê 2020, Nxb Thống kê

8. Đoàn Hồng Lê (2014). Bàn về giải pháp thu ngân sách bền vững trong bối cảnh mới, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 21

TS. Mai Đình Lâm - Học viện Hành chính Quốc gia

(Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 19, tháng 7/2021)