PGS.,TS. Nguyễn Hồng Thái

Trường Đại học Giao thông vận tải

ThS. Ngô Thị Thu Hương

NCS Trường Đại học Thủy lợi

Email: huonghanoi1981@gmail.com

Tóm tắt

Quyết toán dự án xây dựng cơ bản hoàn thành sử dụng ngân sách nhà nước là khâu cuối cùng trong chu trình quản lý đầu tư công, có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn, minh bạch tài chính và nâng cao trách nhiệm giải trình. Nghiên cứu phân tích kinh nghiệm từ một số quốc gia điển hình (Đức, Pháp, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc) về quyết toán xây dựng cơ bản hoàn thành sử dụng ngân sách nhà nước và rút ra bài học phù hợp với điều kiện thực tiễn tại Việt Nam. Từ đó, nghiên cứu đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế, nâng cao hiệu quả công tác quyết toán đầu tư công tại Việt Nam.

Từ khóa: Quyết toán dự án, đầu tư công, ngân sách nhà nước, tài chính công, kiểm toán, chuyển đổi số

Summary

The finalization of completed public investment projects funded by the state budget constitutes the final stage in the public investment management process. It plays a pivotal role in ensuring the efficient utilization of public capital, enhancing financial transparency, and strengthening accountability. The study analyzes the practices of selected countries, namely Germany, France, Japan, South Korea, and China, in the finalization of completed public investment projects funded by the state budget and draws lessons relevant to the Vietnamese context. Accordingly, the study proposes several policy recommendations aimed at improving the regulatory framework and enhancing the effectiveness of public investment finalization in Viet Nam.

Keywords: Project finalization, public investment, state budget, public finance, auditing, digital transformationTop of Form

ĐẶT VẤN ĐỀ

Trong bối cảnh Việt Nam đẩy mạnh đầu tư công nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát triển kết cấu hạ tầng và phục hồi sau đại dịch, việc nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư ngày càng trở nên cấp thiết. Quyết toán dự án xây dựng cơ bản hoàn thành là bước kiểm tra cuối cùng, nhằm xác định giá trị thực tế đã chi, tính hiệu quả đầu tư và là cơ sở quan trọng cho công tác kiểm toán, thanh tra và hoạch định ngân sách. Tuy nhiên, công tác quyết toán hiện vẫn tồn tại nhiều bất cập như: chậm tiến độ, sai sót hồ sơ, thiếu minh bạch và năng lực triển khai chưa đồng đều giữa các chủ thể. Do đó, việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế là cần thiết nhằm tìm kiếm giải pháp phù hợp với mục tiêu hiện đại hóa và minh bạch hóa tài chính công ở Việt Nam.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ QUYẾT TOÁN DỰ ÁN XÂY DỰNG CƠ BẢN SỬ DỤNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Khái niệm

Quyết toán dự án xây dựng cơ bản hoàn thành sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) là quá trình tổng hợp, kiểm tra, xác nhận và phê duyệt toàn bộ chi phí đầu tư sau khi kết thúc dự án, dựa trên các hồ sơ nghiệm thu, thanh toán, hợp đồng và các văn bản pháp lý liên quan. Đây là cơ sở đánh giá hiệu quả đầu tư và thực hiện trách nhiệm giải trình tài chính.

Đặc điểm dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng ngân sách nhà nước và những ảnh hưởng đến công tác quyết toán

Các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng NSNN có những đặc điểm đặc thù về nguồn vốn, cơ chế quản lý và phương thức tổ chức thực hiện, qua đó, tác động mạnh đến toàn bộ chu trình quyết toán. Trước tiên, việc sử dụng vốn NSNN đồng nghĩa với việc các dự án này phải tuân thủ chặt chẽ các nguyên tắc quản lý tài chính công bao gồm: tính công khai, minh bạch, tiết kiệm và hiệu quả. Chính vì vậy, các dự án chịu sự giám sát đồng thời từ nhiều cấp quản lý và cơ quan kiểm tra - kiểm toán như: Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ và các cơ quan dân cử.

Tuy mục tiêu giám sát nhằm bảo vệ lợi ích công và bảo đảm kỷ luật tài khóa, nhưng sự chồng chéo trong quy định và vai trò giám sát giữa các cơ quan chức năng lại có thể dẫn đến tình trạng tắc nghẽn hành chính, kéo dài thời gian thẩm định và phê duyệt quyết toán. Bên cạnh đó, quy trình đầu tư công theo quy định hiện hành thường bao gồm nhiều bước và nhiều bên tham gia, từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư đến kết thúc đầu tư và quyết toán vốn. Chuỗi hoạt động này đòi hỏi sự phối hợp đồng bộ giữa chủ đầu tư, ban quản lý dự án, đơn vị tư vấn, nhà thầu, cơ quan tài chính và cơ quan kiểm toán. Trong điều kiện hệ thống quản lý thông tin phân tán, thiếu liên thông dữ liệu và chưa ứng dụng công nghệ số một cách hiệu quả, việc kiểm tra tính nhất quán của số liệu giữa các giai đoạn rất dễ phát sinh sai sót, thậm chí làm giảm độ tin cậy của kết quả quyết toán.

Một đặc điểm nổi bật khác là phần lớn dự án đầu tư công có thời gian triển khai dài, kéo dài qua nhiều năm ngân sách. Điều này gây khó khăn trong công tác tổng hợp chứng từ, bóc tách chi phí và cập nhật kịp thời biến động thực tế, nhất là khi có sự thay đổi về nhân sự phụ trách hoặc cơ cấu tổ chức trong suốt vòng đời dự án. Đồng thời, tình trạng điều chỉnh tổng mức đầu tư xảy ra khá phổ biến do biến động giá nguyên vật liệu, thay đổi chính sách hoặc điều chỉnh quy hoạch, khiến quá trình so sánh, đánh giá giữa dự toán ban đầu và giá trị thực hiện sau cùng gặp nhiều khó khăn, ảnh hưởng đến tính minh bạch và khả năng kiểm soát rủi ro tài chính.

Ngoài ra, các dự án sử dụng NSNN chịu sự điều chỉnh đồng thời của nhiều văn bản pháp lý như: Luật NSNN, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và các thông tư hướng dẫn có liên quan. Tuy mỗi luật điều chỉnh một khía cạnh riêng, nhưng trên thực tế, sự thiếu nhất quán giữa các văn bản pháp luật, cũng như sự chưa rõ ràng trong phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cấp, dẫn đến cách hiểu và vận dụng pháp luật chưa thống nhất. Điều này gây khó khăn cho cán bộ thực hiện tại cơ sở, làm gia tăng nguy cơ vi phạm quy trình quyết toán hoặc bị đánh giá sai lệch khi cơ quan kiểm tra vào cuộc.

Cuối cùng, cơ chế phân cấp quản lý đầu tư công hiện nay đòi hỏi các địa phương và đơn vị chủ đầu tư phải chủ động toàn diện trong quản lý dự án, trong đó có công tác quyết toán. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy sự chênh lệch rõ rệt về năng lực quản trị tài chính và trình độ chuyên môn giữa các cấp, đặc biệt là ở cấp cơ sở. Năng lực yếu kém trong khâu quản lý hồ sơ, tổ chức nghiệm thu, kiểm tra khối lượng và lập báo cáo quyết toán không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ phê duyệt mà còn làm suy giảm hiệu quả phân bổ và sử dụng vốn đầu tư công.

Tổng hợp các yếu tố nêu trên cho thấy, quyết toán dự án đầu tư công không chỉ là một hoạt động mang tính kỹ thuật kế toán - tài chính, mà còn là một mắt xích quan trọng trong chuỗi quản lý tài chính công, phản ánh trực tiếp năng lực điều hành, tính minh bạch và hiệu quả của cơ chế quản lý đầu tư tại mỗi cấp ngân sách. Việc nhận diện đúng và đầy đủ các đặc điểm đặc thù của loại hình dự án này là tiền đề quan trọng để hoạch định chính sách phù hợp, cải thiện thể chế và nâng cao năng lực thực hiện trong thời gian tới. Bảng 1 sẽ tổng hợp tiêu chí đánh giá hiệu quả quyết toán dự án xây dựng cơ bản hoàn thành sử dụng NSNN và trách nhiệm các bên liên quan.

Bảng 1: Tiêu chí đánh giá hiệu quả quyết toán dự án xây dựng cơ bản hoàn thành sử dụng ngân sách nhà nước và trách nhiệm các bên liên quan

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ HỌC CHO VIỆT NAM

Cộng hòa Liên bang Đức

Đức là một trong những quốc gia có hệ thống kiểm soát ngân sách công minh bạch và nghiêm ngặt. Cơ quan Kiểm toán Liên bang Đức (Bundesrechnungshof) hoạt động độc lập, có quyền kiểm tra toàn diện các khoản chi ngân sách, bao gồm cả quyết toán các dự án đầu tư công. Đức áp dụng mô hình “kiểm toán hiệu quả sử dụng nguồn lực”, thay vì chỉ tập trung vào kiểm tra hồ sơ chứng từ. Nhờ đó, việc quyết toán không chỉ đánh giá đúng tính hợp lý của chi phí mà còn phản ánh hiệu quả thực tế của dự án. Tuy nhiên, Đức từng đối mặt với những dự án đầu tư lớn như sân bay Berlin Brandenburg bị đội vốn và kéo dài tiến độ nghiêm trọng, làm dấy lên tranh luận về năng lực quản lý dự án công.

Bài học cho Việt Nam là cần tăng cường tính độc lập của cơ quan Kiểm toán Nhà nước, chuyển hướng từ kiểm tra hình thức sang đánh giá hiệu quả chi tiêu công và xây dựng cơ chế kiểm soát rủi ro trong suốt vòng đời dự án.

Cộng hòa Pháp

Pháp chú trọng phân quyền trong đầu tư công, với cơ chế phân cấp rõ ràng giữa trung ương và địa phương trong thực hiện, giám sát và quyết toán dự án. Bộ Kinh tế và Tài chính Pháp ban hành khung pháp lý thống nhất, trong khi các địa phương có quyền tự chủ tương đối lớn trong phê duyệt và theo dõi đầu tư. Kinh nghiệm thành công của Pháp là việc ứng dụng rộng rãi công nghệ số trong quản lý tài chính công, đặc biệt là hệ thống “Chorus” - nền tảng điện tử tích hợp từ khâu dự toán đến quyết toán. Tuy nhiên, việc tự chủ tài chính tại một số địa phương dẫn đến sự chênh lệch năng lực thực hiện, gây ra các vấn đề trong kiểm soát chất lượng quyết toán.

Bài học rút ra là Việt Nam cần đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin vào hệ thống quản lý đầu tư công và xây dựng bộ tiêu chuẩn kỹ thuật đồng bộ trên toàn quốc để tránh tình trạng phân tán chất lượng hồ sơ quyết toán giữa các địa phương.

Nhật Bản

Nhật Bản nổi bật với mô hình quản lý chi tiêu đầu tư công gắn với kiểm toán nội bộ hiệu quả cao. Việc quyết toán được thực hiện theo nguyên tắc minh bạch - trách nhiệm giải trình - kiểm toán định kỳ. Đặc biệt, Nhật Bản có hệ thống ngân sách trung hạn và cơ chế "xét duyệt ngân sách theo hiệu quả đầu tư", nhằm đảm bảo các dự án có giá trị thực tiễn trước khi được cấp vốn. Thành công đáng kể là việc triển khai “chiến lược kiểm toán rủi ro” tại các bộ, ngành chủ quản. Tuy nhiên, Nhật Bản cũng từng gặp nhiều vấn đề khi áp dụng các mô hình đối tác công tư (PPP), đặc biệt trong việc xác định tỷ lệ chia sẻ rủi ro, dẫn đến tranh chấp khi quyết toán.

Bài học cho Việt Nam là cần hoàn thiện khung pháp lý về kiểm toán nội bộ và nâng cao vai trò của đơn vị kiểm toán tại các chủ đầu tư, đồng thời chú trọng phân tích rủi ro ngay từ khâu thiết kế dự án để phục vụ tốt hơn công tác quyết toán sau này.

Hàn Quốc

Hàn Quốc xây dựng hệ thống giám sát đầu tư công rất hiện đại, điển hình là Hệ thống Quản lý Dự án đầu tư công (PIMS). Hệ thống này cho phép cập nhật dữ liệu thời gian thực, giám sát tiến độ, chi phí và quyết toán đầu tư từ trung ương đến địa phương. Thành công nổi bật của Hàn Quốc là việc công khai minh bạch tất cả thông tin dự án lên nền tảng trực tuyến, giúp tăng trách nhiệm giải trình và giảm thiểu gian lận. Tuy nhiên, Hàn Quốc vẫn tồn tại những dự án bị chỉ trích vì ưu tiên lợi ích chính trị, dẫn đến sai lệch trong phân bổ và quyết toán vốn.

Bài học rút ra là Việt Nam cần sớm xây dựng hệ thống quản lý đầu tư công điện tử thống nhất toàn quốc, đi kèm với quy định bắt buộc công khai quyết toán dự án trên nền tảng số để tăng cường niềm tin của người dân và các bên liên quan.

Trung Quốc

Trung Quốc có tốc độ đầu tư công rất lớn, đặc biệt trong hạ tầng giao thông và đô thị. Để kiểm soát quyết toán, nước này xây dựng hệ thống kiểm toán nhà nước phân tầng rõ rệt, từ trung ương đến cấp tỉnh, huyện. Một điểm đáng chú ý là Trung Quốc thực hiện chế độ “kiểm toán song song”, nghĩa là tiến hành kiểm toán ngay từ khi dự án triển khai, giúp phát hiện sớm sai phạm và tiết kiệm chi phí. Tuy vậy, hệ thống pháp lý còn thiếu minh bạch và cơ chế kiểm tra còn bị chi phối bởi các yếu tố hành chính, chính trị. Một số dự án bị đội vốn nghiêm trọng mà không có cơ chế trách nhiệm rõ ràng.

Bài học cho Việt Nam là cần thúc đẩy tính công khai, minh bạch trong hệ thống kiểm toán và quyết toán, đồng thời xây dựng hệ thống cảnh báo sớm đối với các dự án có dấu hiệu vượt tổng mức đầu tư hoặc kéo dài tiến độ.

Tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về quyết toán dự án xây dựng cơ bản hoàn thành sử dụng NSNN và bài học cho Việt Nam được trình bày tại Bảng 2.

Bảng 2: Kinh nghiệm quốc tế về quyết toán dự án xây dựng cơ bản hoàn thành sử dụng ngân sách nhà nước và bài học cho Việt Nam

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

Từ kinh nghiệm của một số quốc gia trong công tác quyết toán dự án đầu tư công sử dụng NSNN, có thể rút ra một số kiến nghị đối với Việt Nam như sau:

Thứ nhất, hầu hết các quốc gia thành công đều nhấn mạnh vai trò của hệ thống pháp lý minh bạch và cơ chế giám sát độc lập trong quản lý chi tiêu công. Điển hình như Đức và Nhật Bản đã thiết lập hệ thống kiểm toán độc lập, kiểm tra hiệu quả sử dụng ngân sách thay vì chỉ chú trọng tính hợp lệ hình thức. Điều này cho thấy, Việt Nam cần từng bước chuyển hướng từ tư duy "kiểm tra hồ sơ" sang "đánh giá hiệu quả và tính hợp lý chi tiêu".

Thứ hai, ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số trong toàn bộ quy trình quản lý dự án đầu tư công, từ lập kế hoạch, giám sát thực hiện đến quyết toán là xu hướng tất yếu. Các quốc gia như Pháp và Hàn Quốc đã triển khai các nền tảng điện tử tích hợp, qua đó tăng cường tính minh bạch, giảm thiểu gian lận và nâng cao hiệu quả quản lý. Việt Nam cần nghiên cứu xây dựng hệ thống thông tin thống nhất, kết nối các cơ quan chức năng để hỗ trợ quyết toán nhanh chóng, chính xác.

Thứ ba, phân quyền rõ ràng đi kèm với trách nhiệm giải trình là nhân tố quan trọng giúp nâng cao chất lượng quyết toán đầu tư công. Trong khi Pháp chú trọng phân cấp nhưng vẫn giữ chuẩn mực chung, Trung Quốc lại cho thấy mặt trái của việc thiếu minh bạch trong hệ thống phân cấp quản lý. Việt Nam cần thiết kế lại cơ chế giám sát đa tầng, tránh dàn trải và đảm bảo đồng bộ tiêu chuẩn giữa các cấp ngân sách.

Thứ tư, các nước như Nhật Bản và Hàn Quốc đều cho thấy tầm quan trọng của quản trị rủi ro và kiểm toán nội bộ ngay từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Đây là yếu tố giúp phòng ngừa sai sót và giảm áp lực ở giai đoạn quyết toán. Do đó, Việt Nam cần sớm hoàn thiện khung pháp lý về kiểm toán nội bộ, đào tạo cán bộ chuyên môn và thiết lập các quy trình cảnh báo sớm đối với rủi ro phát sinh trong suốt vòng đời dự án.

Tóm lại, việc học hỏi và vận dụng linh hoạt các mô hình quốc tế phù hợp với điều kiện thể chế, trình độ quản lý và nguồn lực của Việt Nam là giải pháp khả thi nhằm nâng cao hiệu quả và tính minh bạch trong quyết toán dự án đầu tư sử dụng NSNN.

Tài liệu tham khảo:

1. Asian Development Bank (2019). Strengthening Public Financial Management Reforms in Asia. https://www.adb.org/publications/.

2. Bộ Tài chính (2021). Thông tư số 96/2021/TT-BTC ngày 11/11/2021 hướng dẫn quyết toán dự án hoàn thành sử dụng nguồn vốn nhà nước.

3. Cour des Comptes (France) (2020). Annual Report on the Management of Public Investment Projects. Paris.

4. European Court of Auditors (2021). Public investment and decision-making in the EU: Increasing accountability. https://www.eca.europa.eu/.

5. Kiểm toán Nhà nước (2023). Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2022.

6. Korea Institute of Public Finance (2020). Performance-based Budgeting and Investment Evaluation in Korea. Seoul.

7. OECD (2022). Public Investment Management and Budgeting. OECD Publishing.

8. Ministry of Internal Affairs and Communications, Japan (2021). Public Investment Evaluation System in Japan. Tokyo.

9. World Bank. (2020). Enhancing Government Effectiveness and Transparency: The Fight Against Corruption.

10. Zhang, Y., & Zhou, H. (2021). Post-project Evaluation and Auditing in China’s Public Investment System. China Public Finance Review, 9(2), 45-63.