Các chuyên gia nghiên cứu của VCCI đã nêu quan ngại này tại Hội thảo Chất lượng của quy định và sự thuận lợi của môi trường kinh doanh, diễn ra sáng nay, ngày 11/11, do VCCI phối hợp với Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp tổ chức. Đây là hoạt động được thực hiện trong khuôn khổ Dự án Tăng cường tiếng nói của doanh nghiệp trong việc giám sát và thực hiện tái cơ cấu kinh tế (thuộc Chương trình Australia hỗ trợ cải cách kinh tế Việt Nam - Aus4Reform).

Ông Đậu Anh Tuấn, Phó Tổng thư ký VCCI cho biết, trong mấy năm trở lại đây, Nhà nước thúc đẩy mạnh mẽ hoạt động cải cách thể chế, cải thiện môi trường kinh doanh.

Không khó để tìm thấy các thông tư quy định về điều kiện kinh doanh

Phát biểu khai mạc, ông Đậu Anh Tuấn, Phó Tổng thư ký VCCI cho biết, trong mấy năm trở lại đây, Nhà nước thúc đẩy mạnh mẽ hoạt động cải cách thể chế, cải thiện môi trường kinh doanh.

Hệ thống pháp luật kinh doanh có nhiều thay đổi theo hướng cởi mở, thông thoáng hơn. Đặc biệt, các luật lớn có vai trò quan trọng trong tạo lập khuôn khổ pháp lý doanh nghiệp như: Luật Đầu tư (2014, 2020), Luật Doanh nghiệp (2014, 2020), Bộ luật Dân sự 2015 thể hiện tư duy cải cách, đột phá mạnh mẽ, tạo tiền đề cho các văn bản pháp luật liên quan “tiếp bước”.

Hoạt động cắt giảm, đơn giản hóa điều kiện kinh doanh, chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp thực hiện liên tục, có những đợt lớn như các năm 2016, 2018, 2020 yêu cầu cắt giảm đến 50%, 20% điều kiện kinh doanh, chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp.

Tuy nhiên, có thể nhận thấy, trong hoạt động cải thiện môi trường kinh doanh hiện nay, các cơ quan chính sách tập trung nhiều vào các văn bản cấp luật, nghị định. Trong khi đó, với đặc thù của hệ thống pháp luật nước ta, để một quy định có thể thực thi trên thực tế, phụ thuộc lớn vào các quy định tại thông tư, thậm chí là công văn.

“Vì vậy, có hiện tượng, mặc dù các văn bản cấp luật, nghị định có tinh thần tiến bộ rất rõ, nhưng khi xuống đến đến thông tư, công văn lại nảy sinh nhiều vấn đề bất cập, vướng mắc, khiến tính cải cách của chính sách không phát huy trên thực tế”, ông Tuấn nói.

Bà Nguyễn Thị Diệu Hồng, Trưởng Ban Pháp chế, VCCI cho biết, tính từ 01/01/2016 đến ngày 20/7/2020, số lượng thông tư chiếm hơn 68% tổng số lượng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) ban hành.

Quy trình ban hành thông tư ít minh bạch hơn nếu so sánh với quy trình ban hành của nghị định, luật, pháp lệnh. Việc soạn thảo và ban hành thông tư chủ yếu thực hiện giữa các đơn vị chuyên môn của bộ, trong khi các VBQPPL từ cấp nghị định trở lên, có sự tham gia của nhiều cơ quan nhà nước khác nhau và có mức độ kiểm soát về chất lượng và tính minh bạch tốt hơn.

Thông tư có một số giới hạn nhất định trong các quy định, cụ thể: không được ban hành điều kiện kinh doanh, thủ tục hành chính; chỉ được quy định chi tiết các điều, khoản, điểm tại các điều, khoản, điểm được giao tại các VBQPPL có giá trị pháp lý cao hơn.

Bà Nguyễn Thị Diệu Hồng, Trưởng Ban Pháp chế, VCCI cho rằng, cần thiết phải hạn chế tình trạng ban hành nhiều thông tư hướng dẫn. Điều này phải được thể hiện ngay trong các văn bản từ cấp nghị định trở lên và phải có cơ chế giám sát hiệu quả.

Mặc dù quy định cấm thông tư ban hành điều kiện kinh doanh từ năm 2005 và Chính phủ có đợt rà soát năm 2016 để loại bỏ các thông tư quy định điều kiện kinh doanh, nhưng đến nay vẫn không khó để tìm thấy các thông tư quy định về điều kiện kinh doanh trong hệ thống VBQPPL nước ta.

Có những thông tư ban hành điều kiện kinh doanh “công khai” (ví dụ: trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng), có những thông tư lại ban hành điều kiện kinh doanh ở dạng “ẩn”, lồng ghép trong các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật (ví dụ: bộ quy tắc “thực hành tốt” trong kinh doanh dược).

“Việc thông tư ban hành điều kiện kinh doanh sẽ khiến nguy cơ môi trường đầu tư, kinh doanh trở nên kém thuận lợi vì rào cản từ các điều kiện kinh doanh được ban hành bởi quy trình xây dựng không được giám sát chặt chẽ của các cơ quan nhà nước, cũng như cộng đồng doanh nghiệp”, bà Hồng quan ngại.

Báo cáo của VCCI khẳng định, thông tư có vai trò rất quan trọng, trong nhiều trường hợp bắt buộc phải có thông tư các quy định mới có thể áp dụng được (ví dụ: thông tư ban hành phí, lệ phí của thủ tục hành chính; thông tư ban hành quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật). Tuy nhiên, có nhiều trường hợp không nhất thiết phải ban hành thông tư, không được ủy quyền quy định chi tiết thi hành nhưng vẫn ban hành thông tư để hướng dẫn.

Ở một số ngành, lĩnh vực việc áp dụng pháp luật bị lệ thuộc quá lớn vào thông tư (ví dụ: lĩnh vực thuế, ngân hàng). Điều này đưa đến quan ngại về tình trạng “luật ống”, “luật khung” quay trở lại hay là quy định tại thông tư “to hơn” cả luật.

Cần có cơ chế để xác định trách nhiệm của các cơ quan ban hành văn bản gây thiệt hại cho doanh nghiệp

Thay mặt nhóm nghiên cứu, bà Hồng khẳng định, việc lạm dụng ban hành thông tư hướng dẫn (ngay cả khi không được ủy quyền hoặc có thể quy định vấn đề ngay trong các VBQPPL có giá trị cao hơn) vừa khiến cho hệ thống pháp luật nước ta trở nên phức tạp, vừa không đảm bảo chất lượng của các quy định pháp luật. Do đó, cần thiết phải hạn chế tình trạng ban hành nhiều thông tư hướng dẫn. Điều này phải được thể hiện ngay trong các văn bản từ cấp nghị định trở lên và phải có cơ chế giám sát hiệu quả.

Bà Hồng cho rằng, cần kiểm soát hiện tượng thông tư ban hành điều kiện kinh doanh, thủ tục hành chính ngay từ luật. Trong các luật chuyên ngành cần chú trọng đến việc ủy quyền cho các thông tư hướng dẫn, trong đó tuyệt đối không ủy quyền cho thông tư quy định các quy định có tính chất là điều kiện kinh doanh và hạn chế tối đa ủy quyền quy định về thủ tục hành chính.

“Việc không gắn trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản dường như sẽ khiến cho chất lượng của các văn bản trên không được chú trọng, trong khi các văn bản này lại tác động khá lớn đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, thậm chí là cả môi trường đầu tư kinh doanh. Do đó cần phải có cơ chế để xác định trách nhiệm của các cơ quan ban hành văn bản gây thiệt hại cho doanh nghiệp”, bà Hồng khẳng định.

Bên cạnh đó, nhóm nghiên cứu của VCCI cho rằng, cần minh bạch hơn nữa về quy trình xây dựng thông tư: công khai các phiên bản dự thảo; các giải trình tiếp thu. Thống nhất tiêu chí về điều kiện kinh doanh: làm cơ sở để cơ quan chủ trì soạn thảo nhận biết các dạng quy định được phép quy định cũng là cơ sở cho các tổ chức, cơ quan giám sát.

Kiểm soát việc ủy quyền cho thông tư hướng dẫn ngay từ các luật chuyên ngành; nâng cao chất lượng của các báo cáo đánh giá tác động, trong đó cần tham vấn, khảo sát doanh nghiệp đối với các chính sách mới, tác động lớn đến doanh nghiệp; minh bạch về quy định tiếp nhận phản ánh vướng mắc của doanh nghiệp, nhất là thông tin về xử lý phản ánh của doanh nghiệp trong các đợt rà soát VBQPPL của cơ quan nhà nước./.