Cập nhật ngày 27/01/2020 - 11:06:10

           

Hoàn chỉnh thị trường quyền sử dụng đất đáp ứng yêu cầu đổi mới

- Trong đổi mới mô hình tăng trưởng, nhiệm vụ nâng cao hiệu quả, hiệu suất quản lý và sử dụng đất đai là một trọng tâm. Có như vậy, nguồn lực đất đai mới được sử dụng tốt nhất cho phát triển đất nước.

Yêu cầu hoàn chỉnh thị trường quyền sử dụng đất phục vụ đổi mới mô hình tăng trưởng

Trong giai đoạn 2009-2013, kinh tế Việt Nam nói chung và kinh tế bất động sản nói riêng vừa trải qua một giai đoạn "đóng băng" và suy giảm do Chính phủ phải áp dụng các giải pháp kiềm chế lạm phát khi có biểu hiện lạm phát vào cuối năm 2008 và đầu 2010. Giải pháp chủ yếu là giảm độ nóng của phát triển kinh tế bằng các công cụ tài khóa và tiền tệ sao cho giảm cung tiền vào thị trường như giảm các dự án đầu tư công, giảm mua sắm của Chính phủ, nâng lãi suất tiền gửi ngân hàng để hút tiền về các ngân hàng... Đây là giai đoạn Chính phủ Việt Nam thu được khá nhiều kinh nghiệm trong điều hành kinh tế vĩ mô nhằm tạo sự ổn định cần thiết.

Năm 2010, Báo cáo Phát triển Việt Nam (Vietnam Development Report) dưới đầu đề "Thể chế hiện đại" (Modern Institution), Ngân hàng Thế giới đã cho rằng, mô hình tăng trưởng của Việt Nam hiện nay dựa chủ yếu vào vốn đầu tư, có sử dụng tài nguyên thiên nhiên ở mức trung bình và hầu như không quan tâm tới chất lượng nguồn nhân lực. Chính vì vậy mà năng suất lao động quá thấp, làm cho hiệu quả và hiệu suất tăng trưởng không cao. Trước thực tế này, Ngân hàng Thế giới đã khuyến nghị Việt Nam cần phải thay đổi mô hình tăng trưởng chuyển sang dựa chủ yếu vào nguồn nhân lực chất lượng cao và công nghệ, từ đó sẽ làm tăng năng suất lao động và tạo hiệu quả tăng trưởng cao.

Hoàn thiện  thị trường quyền sử dụng đất đáp ứng yêu cầu đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế của Việt Nam

Báo cáo Việt Nam 2035 đã chỉ ra 3 cải cách chủ yếu mà Việt Nam phải thực hiện: (1) nâng cao hiệu quả và hiệu suất sử dụng các nguồn lực; (2) bảo đảm công bằng và bình đẳng xã hội; (3) thực hiện quản trị tốt. Những khuyến nghị này đã có tác động đáng kể tới quyết định đổi mới mô hình tăng trưởng của Nhà nước Việt Nam.  

Ngày 19/02/2013, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 339/QĐ-TTg phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013-2020. Việc triển khai Đề án này cho đến nay, có thể thấy, Việt Nam đã đạt được một số thay đổi nhất định về kinh tế nông nghiệp gắn với thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp. Nông sản Việt Nam đã thâm nhập được vào nhiều thị trường khó tính về tiêu thụ nông sản, như: Hoa Kỳ, Canada, châu Âu, Australia, New Zealand... Mặc dù vậy, mục tiêu tạo sức cạnh tranh cao cho nông sản đặc thù Việt Nam vẫn chưa đạt được. Quan hệ sản xuất mới trong nông nghiệp, nhất là quan hệ hợp tác doanh nghiệp - nông dân, vẫn chưa được định hình, các mô hình thực hiện hầu hết đang trong giai đoạn thử nghiệm.    

Ngày 01/11/2016, Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 05-NQ/TW về một số chủ trương, chính sách lớn nhằm tiếp tục đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng suất lao động, sức cạnh tranh của nền kinh tế. Nghị quyết đã đánh giá "sản xuất nông nghiệp vẫn chủ yếu theo mô hình kinh tế hộ nhỏ lẻ, manh mún, phân tán; liên kết giữa sản xuất, chế biến, tiêu thụ còn nhiều bất cập; sự tham gia và đầu tư của doanh nghiệp vào nông nghiệp, nông thôn còn hạn chế". Từ đó, Nghị quyết đặt ra yêu cầu "Hoàn thiện luật pháp liên quan về đất đai để khuyến khích và tạo điều kiện tích tụ đất nông nghiệp; phát triển mạnh thị trường quyền sử dụng đất, bao gồm cả thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp, nhất là đối với đất nông nghiệp.".

Tiếp đến, ngày 08/11/2016, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 24/2016/QH14 về kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-2020. Nghị quyết đã nhấn mạnh 2 nội dung có liên quan đến thị trường quyền sử dụng đất, cụ thể bao gồm:

- Cơ cấu lại mạnh mẽ ngành nông nghiệp gắn với xây dựng nông thôn mới có hiệu quả, nâng cao chất lượng; điều chỉnh diện tích đất phù hợp với mô hình sản xuất nông nghiệp mới. Tiếp tục đổi mới và nhân rộng các quan hệ sản xuất nông nghiệp hiệu quả như phát triển các hình thức hợp tác, liên kết sản xuất với các doanh nghiệp nông nghiệp, áp dụng khoa học, công nghệ vào sản xuất; đẩy mạnh thực hiện chương trình xây dựng thương hiệu nông sản Việt Nam.

- Tổng kết tính hiệu quả của các mô hình quan hệ sản xuất mới trong thực tiễn, rút ra bài học về tích tụ, tập trung ruộng đất, thu hút doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp và phát triển mô hình hợp tác xã kiểu mới; thiết lập khung pháp lý cho thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp về quyền sử dụng đất, nhất là với đất nông nghiệp.

Ngày 21/02/2017, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 27/NQ-CP về chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 05-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng và Nghị quyết số 24/2016/QH14 của Quốc hội. Nghị quyết của Chính phủ có nội dung chủ yếu là giao nhiệm vụ cụ thể cho các bộ, ngành và địa phương để thực hiện 2 nghị quyết nói trên. Việc hoàn chỉnh thị trường quyền sử dụng đất được giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Từ những văn bản định hướng chính sách đổi mới nói trên, có thể thấy, các chính sách đổi mới mô hình tăng trưởng đã tập trung được vào 2 nội dung chủ yếu là: Nâng cao hiệu suất và hiệu quả sử dụng các nguồn lực đầu vào của nền kinh tế gồm đất đai, lao động, tài chính và công nghệ để phát triển kinh tế dựa trên năng suất cao; Nhấn mạnh vào phương thức phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao và công nghệ như một đòn bẩy chính để đổi mới mô hình tăng trưởng.

Tuy nhiên, nhìn lại Báo cáo Việt Nam 2035 cho thấy, vấn đề áp dụng và nâng cao hiệu quả của quản trị tốt trong phát triển kinh tế đã được chỉ ra trong Báo cáo, nhưng lại chưa được đề cập nhưng một giải pháp trọng yếu trong các nghị quyết. Về thực chất, quản trị tốt là một yếu tố rất quan trọng để đảm bảo quá trình phát triển hiệu quả, không bị ảnh hưởng của tham nhũng và lãng phí, động viên được việc sử dụng mọi nguồn lực với hiệu suất và hiệu quả cao trong quá trình phát triển.

Đối với thị trường quyền sử dụng đất, các chính sách đổi mới nói trên đã đưa được ra 3 nội dung chủ yếu như sau:

Thứ nhất, tạo thuận lợi cho việc vận hành thị trường quyền sử dụng đất, trong đó có thị trường sơ cấp giữa nhà nước và những người được nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng và thị trường thứ cấp bao gồm các giao dịch về quyền sử dụng và tài sản gắn liền giữa những người sử dụng đất. Việc tạo thuận lợi này được thể hiện cụ thể trong hoàn chỉnh các cơ chế chuyển dịch đất đai, bao gồm: Chuyển dịch đất đai bắt buộc thông qua quyền quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Chuyển dịch đất đai tự nguyện thông qua quan hệ thị trường giữa bên cần đất và bên đang sử dụng đất.

Thứ hai, quan tâm đặc biệt tới khung pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp nhằm bảo đảm chuyển dịch đất đai tạo hiệu quả cao trong tích tụ, tập trung đất đai phục vụ phát triển kinh tế nông nghiệp quy mô lớn, công nghệ cao nhằm tạo ra các nông sản đặc trưng của Việt Nam có sức cạnh tranh cao trên thị trường quốc tế; từ đây chính sách phát triển thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp cần tập trung vào tạo quan hệ sản xuất mới trong nông nghiệp như mô hình hợp tác xã kiểu mới, mô hình liên kết giữa doanh nghiệp nông nghiệp và các hộ gia đình nông dân.

Thứ ba, hoàn chỉnh công cụ cụ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tích hợp với các các loại quy hoạch khác nhằm tạo hiệu quả cao trong việc xác định các kịch bản phát triển đạt hiệu suất và hiệu quả cao trong tương lai, thể hiện chức năng dẫn đường cho phát triển của Nhà nước gắn với động lực phát triển của kinh tế tư nhân.

 Đánh giá về hiện trạng thị trường quyền sử dụng đất và đề xuất giải pháp

Vận hành thị trường quyền sử dụng đất bảo đảm chuyển dịch đất đai hiệu quả

Việt Nam đã trải qua 4 luật đất đai, không kể nhiều lần sửa đổi, bổ sung một số điều và hiện nay đang trong quá trình sửa đổi Luật Đất đai năm 2013. Cho đến nay, việc chuyển dịch đất đai tại Việt Nam vẫn thực hiện theo 2 phương thức mang tính cực đoan, hoặc là chuyển dịch đất đai bắt buộc trong thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất dựa trên cơ chế Nhà nước thu hồi đất, hoặc là chuyển dịch đất đai tự nguyện dựa trên thỏa thuận giữa người đang sử dụng đất và người có nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư dựa trên nguyên tắc thị trường. Luật Đất đai năm 2003 thiên về áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, nhưng Luật Đất đai năm 2013 lại thiên về vận hành chủ yếu cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc. Các luật đất đai đều không quan tâm tới các cơ chế chia sẻ lợi ích hợp lý của người được đất cho những người mất đất.

Tại nhiều nước phát triển và đang phát triển, người ta rất hạn chế sử dụng cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc, thường chỉ áp dụng trong trường hợp không sinh lợi và thật cần thiết. Mặt khác, cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện cũng chỉ áp dụng trong trường hợp sinh lợi, mà không liên quan đến lợi ích quốc gia, chỉ liên quan đến lợi ích riêng của nhà đầu tư. Tại nhiều nước đang phát triển, việc chuyển dịch đất đai sinh lợi có liên quan đến lợi ích quốc gia được thực hiện theo một cơ chế "trung dung", không hẳn bắt buộc và cũng không hẳn tự nguyện. Đó là cơ chế đồng thuận với phương án chuyển dịch đất đai theo đa số cộng đồng những người đang sử dụng đất. Đạt được khoảng 70% ý kiến cộng đồng, thì phương án chuyển dịch đất đai được quyết định và thiểu số ý kiến không đồng thuận phải chấp hành. Phương án chuyển dịch đất đai cần phải quan tâm tới nguyên tắc chia sẻ lợi ích của người được đất. Vì việc sử dụng đất đạt hiệu quả cao hơn nhiều so với cách sử dụng đất trước của những người đang sử dụng đất. Một phần lợi ích từ dự án đầu tư phải được chia sẻ với cộng đồng dân cư mất đất tại địa phương. Cơ chế chia sẻ lợi ích cần được quan tâm đặc biệt trong các trường hợp sử dụng đất vào mục đích khai thác tài nguyên thiên nhiên như đầu tư vào các dự án thủy điện hay các dự án khai khoáng. Lợi ích từ dự án đầu tư phải được chia sẻ để phát triển địa phương cũng như giải quyết việc hỗ trợ về sinh kế cho những người đã mất đất. Đây là kinh nghiệm Việt Nam nên áp dụng.

Như vậy, pháp luật về đất đai cần có những đổi mới căn bản về cơ chế chuyển dịch đất đai phục vụ mục đích sinh lợi, cụ thể bao gồm các nội dung sau:

Các dự án cần đất vì mục tiêu sinh lợi phải được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước phê duyệt dựa trên phân tích chi phí - lợi ích (Cost - Benefit Analyses - CBA) về kinh tế gắn với cam kết chia sẻ lợi ích, đánh giá tác động xã hội và đánh giá tác động môi trường.

Tạo lập khung pháp luật cho cơ chế chuyển dịch đất đai dựa trên đồng thuận cộng đồng theo đa số đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư gắn với nguyên tắc chia sẻ lợi ích. Chuyển dịch đất đai có thể áp dụng không chỉ chuyển hoàn toàn quyền sử dụng đất (chuyển nhượng) mà có thể áp dụng cả phương thức thuê đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất.

Áp dụng 2 đề xuất đổi mới như trên sẽ phát huy được mọi ưu điểm và khắc phục được mọi nhược điểm của cả chuyển dịch đất đai bắt buộc và tự nguyện. Nói cách khác, một cơ chế "trung dung" cần được áp dụng gắn với việc chia sẻ lợi ích từ phương thức sử dụng đất sẽ tạo hiệu suất cao hơn nhiều so với hiện trạng.

Hoàn thiện thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp phục vụ phát triển nông nghiệp quy mô lớn, nông nghiệp công nghệ cao   

Trong thời gian khá dài, Nhà nước ta tập trung nhiều nỗ lực vào công nghiệp hóa mà quan tâm ít hơn tới nông nghiệp, thể hiện là đầu tư từ ngân sách nhà nước cho nông nghiệp ngày càng giảm. Kể từ năm 2013, chính sách đổi mới mô hình tăng trưởng đã giúp cho nhận thức lại công nghiệp hóa nông nghiệp, kinh tế nông nghiệp được đặt ra như một trọng tâm, trong đó cần phải đổi mới cách thức vận hành thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp.

Nông nghiệp Việt Nam đã phát triển khá mạnh sau khi Nhà nước thực hiện chính sách giao đất của hợp tác xã cho hộ gia đình, cá nhân để sử dụng ổn định lâu dài. Động lực cho phát triển nông nghiệp được hình thành từ giải phóng sức sản xuất của hộ gia đình, cá nhân nông dân. Sự thực, đến nay động lực này đã cạn dần và kinh tế nông nghiệp cần có động lực mới để phát triển.

Một thực trạng cần nói tới là thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp của ta hiện nay được vận hành như thế nào? Thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất đã được thực hiện trong quá trình Nhà nước giao đất của hợp tác xã cho hộ gia đình, cá nhân. Quá trình này đã hoàn thành cơ bản trên phạm vi cả nước. Theo quy định của pháp luật đất đai từ năm 2004 cho tới nay, Nhà nước không có quyền thu hồi đất nông nghiệp của hộ nông dân để giao cho doanh nghiệp nông nghiệp thực hiện các dự án đầu tư nông nghiệp. Như vậy, thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất nông nghiệp hiện nay không tồn tại. Mọi chuyển dịch đất đai trong lĩnh vực nông nghiệp đều dựa trên thị trường thứ cấp về quyền sử dụng đất.

Về việc đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp, quá trình này đã triển khai rộng khắp từ năm 1994 cho tới 2010 và đã hoàn thành được 80% tính theo cả diện tích lẫn số hộ gia đình. Sau đó, quá trình dồn điền, đổi thửa, hay xây dựng nông thôn mới đã làm thay đổi cả thửa đất và chủ sử dụng đất khá nhiều, nhưng hồ sơ địa chính và Giấy chứng nhận về quyền sử dụng đất lại chưa được cập nhật. Điều này dẫn đến tình trạng công việc hoàn thành được nhiều, nhưng hồ sơ quản lý lại không đúng với hiện trạng sử dụng đất.

Trong thị trường thứ cấp về quyền sử dụng đất tại khu vực nông thôn, gần như mọi giao dịch đất đai không được đăng ký chính thức và thực hiện theo các thủ tục hành chính về quản lý đất đai theo quy định của pháp luật. Lý do chính là nông dân cho rằng, phí chuyển quyền khá cao, không phù hợp với giá trị đất nông nghiệp rất thấp; nông dân cũng cho rằng thủ tục quá phức tạp vì phải đi khá xa. Mọi thủ tục đều thực hiện theo kiểu phi chính thức. 

Như vậy, việc đổi mới chính sách hoàn thiện thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp cần tập trung vào các nội dung như sau:

Một là, cần có chính sách ưu đãi về nghĩa vụ tài chính, cũng như đơn giản hóa thủ tục hành chính về giao dịch đất nông nghiệp đối với khu vực nông thôn nhằm phát triển thị trường chính thức về quyền sử dụng đất và hạn chế lại thị trường phi chính thức. Từ đó, giao dịch về quyền sử dụng đất của nông dân không bị rủi ro và người nông dân bảo vệ được lợi ích của mình trong các giao dịch về đất đai, nhất là khi tham gia vào các quan hệ sản xuất mới trong nông nghiệp quy mô lớn, công nghệ cao.

Hai là, cần nghiên cứu để hoàn thiện thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất giữa Nhà nước và những người sử dụng đất theo hướng Nhà nước không chỉ thu hồi đất mà có những quyền phù hợp hơn với cơ chế thị trường như quyền thuê đất của hộ gia đình, cá nhân.

Ba là, cần tạo cơ chế giám sát để đảm bảo tránh rủi ro cho người nông dân khi tham gia vào mối quan hệ sản xuất với các doanh nghiệp nông nghiệp theo nhiều hình thức khác nhau nhằm tạo điều kiện để phát triển doanh nông nghiệp quy mô lớn, công nghệ cao. Để đảm bảo việc giám sát hiệu quả, cần áp dụng cơ chế quản trị tốt trong quản lý thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp dựa trên các nguyên tắc công khai - minh bạch, có sự tham gia của người dân và trách nhiệm giải trình của các cơ quan, tổ chức có liên quan đến lợi ích của người dân.

Hoàn thiện quy hoạch sử dụng đất tích hợp với các loại quy hoạch khác

Quy hoạch vốn là vấn đề rất phức tạp ở Việt Nam. Trước hết, đây là một công cụ trọng tâm trong kinh tế bao cấp, khi chuyển sang kinh tế thị trường thì không tránh khỏi những trì trệ trong đổi mới tư duy về quy hoạch. Mặt khác, quy hoạch của Việt Nam được trao cho tất cả các bộ, ngành, các địa phương và từ đấy không tránh khỏi việc thể hiện quyền lực của cơ quan mình thông qua việc quản lý quy hoạch. Trong thực trạng này, rất nhiều loại quy hoạch ra đời, kể cả những đối tượng do thị trường quyết định cũng vẫn quy hoạch làm cho quản lý kém hiệu quả và lãng phí quá lớn.

Từ nhiệm vụ phải hoàn thiện hệ thống quy hoạch phục vụ cho nhu cầu phát triển đạt hiệu quả cao, Luật Quy hoạch năm 2017 đã được ban hành và kéo theo việc sửa đổi, bổ sung rất nhiều quy định của pháp luật về quy hoạch ở nhiều luật khác. Chương quy hoạch sử dụng đất của Luật đất đai năm 2013 cũng đã thay đổi hoàn toàn cho phù hợp với các quy định của Luật Quy hoạch năm 2017.

Hệ thống quy hoạch sử dụng đất hiện nay bao gồm quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc phòng và quy hoạch sử dụng đất an ninh được coi là quy hoạch ngành, không có quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện được coi là quy hoạch mang nội dung kỹ thuật. Chúng ta có một khung pháp luật về quy hoạch tích hợp thống nhất được áp dụng trên phạm vi cả nước nhưng quy hoạch sử dụng đất lại bị thay đổi hoàn toàn, không còn là một hệ thống.

Tại các nước phát triển, người ta chỉ có 3 loại quy hoạch: Quy hoạch sử dụng đất thể hiện không gian đất đai được phân vùng đáp ứng cho tất cả các nhu cầu phát triển; Quy hoạch vùng; và Quy hoạch đô thị được coi là quy hoạch chi tiết sau khi quy hoạch sử dụng đất theo phân vùng đã được quyết định. Như vậy, phát triển kinh tế - xã hội và phát triển ngành chỉ bao gồm một số chỉ tiêu định hướng cần đạt được, quy hoạch sử dụng đất làm nhiệm vụ thể hiện lên không gian mặt đất nhằm đáp ứng được định hướng phát triển đó. Tiếp theo, quy hoạch vùng và quy hoạch đô thị làm nhiệm vụ cụ thể hóa không gian phát triển. 

Một thực tế trong quy hoạch ở Việt Nam còn chưa phù hợp với chuẩn mực quốc tế là kỹ thuật, thông tin và chất lượng quy hoạch. Nói cách khác, yếu tố kỹ thuật trong quy hoạch của Việt Nam chưa có những chuẩn mực làm cho quy hoạch chưa phải là một kịch bản dẫn đường cho phát triển. Vấn đề tiếp theo trong hệ thống quy hoạch hiện nay là cơ chế điều chỉnh quy hoạch thiếu chuẩn mực, nhiều khi không phải vì mục đích phát triển chung mà chỉ vì những lợi ích riêng. Điều này dẫn tới một thực trạng là Nhà nước chưa đảm bảo chức năng dẫn đường cho phát triển và lợi ích tư nhân chưa là động lực cho phát triển. Trên thực tế, lợi ích tư nhân có biểu hiện đang dẫn đường cho phát triển, quy hoạch của Nhà nước nhiều khi chạy theo lợi ích từ nhân.

Mặc dù Luật Quy hoạch năm 2017 vừa mới có hiệu lực thi hành từ đầu năm 2019, nhưng quy hoạch sử dụng đất hiện nay vẫn đang mất tính thống nhất của một hệ thống. Điều này cần phải được xem xét để tiếp tục đổi mới nhằm thực sự đưa quy hoạch trở thành một công cụ tạo nên kịch bản phát triển mang lại hiệu quả và hiệu suất cao cho phát triển./.

GS,TSKH. Đặng Hùng Võ - Đại học Quốc gia Hà Nội

(Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 1+2/2020)

* Ý kiến bạn đọc
* Tin đáng chú ý
* Các tin liên quan