Bài 1: Nhận thức đúng về tích hợp quy hoạch
Lời toà soạn: Thời gian qua, Tạp chí Kinh tế và Dự báo đã đăng tải khá nhiều bài về tích hợp quy hoạch. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, mặc dù Luật Quy hoạch năm 2017 và Nghị định hướng dẫn được ban hành và có haiệu lực, nhưng việc triển khai tích hợp quy hoạch vẫn đang có nhiều vướng mắc, làm chậm trễ tiến độ lập quy hoạch, chậm tiến trình phát triển. Để góp phần vào “tháo gỡ” những vướng mắc, hướng dẫn triển khai tích hợp quy hoạch, Tạp chí Kinh tế và Dự báo xin giới thiệu chùm bài của TS. Ngô Công Thành, Nguyên Phó Vụ trưởng Vụ Quản lý quy hoạch, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Bài 1: Nhận thức đúng về tích hợp quy hoạch. Bài viết này giải thích rõ hơn về quan điểm, mục tiêu, nội dung nguyên tắc của tích hợp quy hoạch.
Hiện nay, phần lớn các địa phương vẫn chưa thể triển khai hoạt động lập quy hoạch do Nhiệm vụ lập quy hoạch chưa được phê duyệt
Luật Quy hoạch năm 2017 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019 đã thay đổi cơ bản tư duy, phương pháp và nội dung lập quy hoạch, theo đó, tích hợp quy hoạch là yêu cầu cốt lõi. Nội dung, quy trình, phương pháp lập quy hoạch, trách nhiệm của các cơ quan tham gia lập quy hoạch đã được quy định tại Luật Quy hoạch năm 2017 và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan. Tuy nhiên, cho đến nay, nhiều bộ, ngành và phần lớn các địa phương vẫn chưa thể triển khai hoạt động lập quy hoạch do Nhiệm vụ lập quy hoạch chưa được phê duyệt hoặc chưa được thẩm định. Sự chậm trễ này có nguyên nhân là nhận thức giữa các nhà quản lý và tư vấn quy hoạch về “tích hợp quy hoạch” chưa thống nhất và chưa phù hợp với quy định của Luật Quy hoạch năm 2017.
Một số khái niệm liên quan đến tích hợp quy hoạch
Tích hợp (intergration) thông thường được hiểu là việc kết nối, nhất thể hóa các thành phần khác nhau nhằm tạo nên một hệ thống đồng bộ. Tích hợp có hai thuộc tính cơ bản là tính liên kết thể hiện ở sự tương thích giữa các bộ phận được tích hợp vào hệ thống và tính đồng bộ, thể hiện trong việc tạo nên một thực thể thống nhất và hoàn thiện.
Trong lĩnh vực quản lý phát triển, tích hợp có thể hiểu là yêu cầu xem xét đồng thời và tổng hợp các loại hình quy hoạch hoặc vấn đề liên ngành ở các cấp độ khác nhau trên cùng không gian lãnh thổ nhằm lựa chọn giải pháp thực thi, giải quyết thấu đáo mối quan hệ qua lại về lợi ích giữa các ngành, các cấp.
Luật Quy hoạch năm 2017 đưa ra khái niệm: “Quy hoạch là việc sắp xếp, phân bố không gian các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh gắn với phát triển kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trên lãnh thổ xác định để sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đất nước phục vụ mục tiêu phát triển bền vững cho thời kỳ xác định”. Khái niệm này đã làm thay đổi hoàn toàn quan niệm về quy hoạch vật thể và quy hoạch phi vật thể trước đây, đưa sắp xếp, phân bố không gian thành nhiệm vụ và nội dung chính của quy hoạch, điều mà quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội trước đây chưa thực sự quan tâm. Như vậy, nội dung quy hoạch đã được thay đổi về cơ bản.
Sự thay đổi về nội dung tất yếu dẫn đến sự thay đổi về phương pháp lập quy hoạch. Một khái niệm mới lần đầu tiên được đưa vào Luật Quy hoạch năm 2017 đó là “tích hợp quy hoạch”.
Theo khoản 10, Điều 3, Luật Quy hoạch năm 2017, thì “Tích hợp quy hoạch là phương pháp tiếp cận tổng hợp và phối hợp đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan đến kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trong việc lập quy hoạch trên một phạm vi lãnh thổ xác định nhằm đạt được mục tiêu phát triển cân đối, hài hòa, hiệu quả và bền vững”. Khái niệm này cho thấy, “tích hợp quy hoạch” là một phương pháp tư duy mới trong lập quy hoạch, chứ không phải đơn thuần chỉ là một “quy trình” như nhiều người vẫn lầm tưởng.
Nội hàm của khái niệm “tích hợp quy hoạch” chứa hai nội dung cơ bản là “tiếp cận tổng hợp” và “phối hợp đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực” trong việc lập quy hoạch.
Như vậy, tích hợp quy hoạch có thể hiểu là sự lồng ghép các nội dung cần thiết vào nội dung vốn có của quy hoạch, nhằm tạo nên một bản quy hoạch hoàn thiện, thống nhất giữa các nội dung liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau, khắc phục được sự chồng chéo, xung đột giữa các quy hoạch khi lập riêng lẻ. Nhờ đó, quy hoạch đảm bảo được mục tiêu phát triển cân đối, hiệu quả, bền vững giữa các ngành, vùng lãnh thổ và toàn quốc gia.
Tích hợp quy hoạch đảm bảo sự thống nhất nội tại của quy hoạch và sự tương thích của các nội dung thành phần được tích hợp vào quy hoạch chứ không phải là phép cộng đơn giản các thành phần quy hoạch hay sự sắp đặt các thành phần bên cạnh nhau trong bản quy hoạch.
Theo khoản 1, Điều 3, Nghị định số 37/2019/NĐ-CP, ngày 07/05/2019 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch năm 2017, hợp phần quy hoạch là một nội dung quy hoạch được lập để thực hiện việc tích hợp quy hoạch.
Khái niệm trên quy định rõ hợp phần quy hoạch là một nội dung của quy hoạch. Như vậy, việc xác định hợp phần quy hoạch phải căn cứ vào nội dung của quy hoạch đã được quy định tại Luật Quy hoạch năm 2017 và Nghị định số 37/2019/NĐ-CP. Hợp phần quy hoạch có hai thuộc tính cơ bản để phân biệt với các quy hoạch thông thường:
(i) Hợp phần quy hoạch được lập trong quá trình lập quy hoạch, không phải là quy hoạch mang tính chất kỹ thuật chuyên ngành hay một quy hoạch khác giống với nội dung hợp phần quy hoạch, nhưng đã được lập trước khi lập quy hoạch.
(ii) Hợp phần quy hoạch được lập để tích hợp vào quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh (đối với quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh hợp phần quy hoạch được gọi là “nội dung đề xuất”). Thuộc tính này xác định giới hạn về nội dung và phạm vi nghiên cứu của hợp phần quy hoạch tương thích với từng cấp quy hoạch và loại quy hoạch cần lập.
Nội dung tích hợp quy hoạch
Nội dung “tiếp cận tổng hợp” thể hiện thông qua cách tiếp cận toàn diện, đa chiều, đa lĩnh vực trong công tác lập quy hoạch. Việc thiết kế nội dung quy hoạch là tổng hợp của nhiều nội dung quy hoạch ngành, lĩnh vực khác nhau trước đây được lập đơn lẻ. Điều này đã làm giảm rất nhiều số lượng quy hoạch cần lập, ví dụ, một vùng, một tỉnh chỉ còn một quy hoạch được lập thay cho hàng chục quy hoạch ngành, lĩnh vực và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội phải lập trước đây. Do đó, cần phải có một cơ sở thông tin dữ liệu chung làm đầu vào cho việc nghiên cứu lập quy hoạch. Đồng thời, đòi hỏi phải có một kết quả đánh giá, dự báo các yếu tố, điều kiện phát triển, hiện trạng phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh, bảo vệ môi trường; quan điểm, mục tiêu phát triển chung; lựa chọn phương án phát triển chung để làm cơ sở cho việc xây dựng các nội dung quy hoạch thuộc các ngành, lĩnh vực, các vùng khác nhau trên phạm vi lãnh thổ quy hoạch. Cuối cùng, chúng ta có một bản quy hoạch chung với sự hiện diện đan xen lẫn nhau của tất cả các ngành, lĩnh vực liên quan đến kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh và bảo vệ môi trường. Khi đó, một sự thay đổi của bất kỳ ngành nào, khu vực nào đều kéo theo sự thay đổi của toàn bộ hệ thống.
Nội dung “phối hợp đồng bộ” trong việc lập quy hoạch xuất phát từ thực tế có nhiều cơ quan, tổ chức tham gia lập quy hoạch. Mỗi cơ quan, tổ chức được phân công nghiên cứu lập 01 hay một số nội dung của quy hoach, trong đó có những dung cơ sở do cơ quan lập quy hoạch chủ trì phối hợp với các cơ quan, tổ chức liên quan xây dựng, đồng thời phải phân công các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực hoặc vùng lãnh thổ trực thuộc lập các nội dung quy hoạch liên quan đến ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ để đưa vào quy hoạch cần lập.
Vấn đề quyết định, đảm bảo “phối hợp đồng bộ” giữa các ngành, lĩnh vực trong việc lập quy hoạch là phải có một kế hoạch lập quy hoạch chặt chẽ và chuẩn xác, trong đó xác định rõ từng nhiệm vụ được phân công cho các cơ quan tham gia lập quy hoạch; yêu cầu về sản phẩm đầu ra, tiến độ thực hiện đối với từng nhiệm vụ cụ thể.
Theo quy định của Luật Quy hoạch năm 2017 và Nghị định số 37/2019/NĐ-CP, có 5 loại cơ quan, tổ chức tham gia vào quá trình lập quy hoạch là: cơ quan lập quy hoạch, cơ quan tổ chức lập quy hoạch, cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch, cơ quan lập hợp phần quy hoạch và tổ chức tư vấn lập quy hoạch. Do đó, cần quy định rõ trách nhiệm của từng cơ quan kể trên trong quá trình lập quy hoạch.
Khái niệm “cơ quan lập quy hoạch” và “cơ quan tổ chức lập quy hoạch” đã được quy định tại khoản 12, Điều 3 và Điều 14, Luật Quy hoạch năm 2017. Các khái niệm liên quan đến việc tích hợp quy hoạch là “Hợp phần quy hoạch”, “cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch” và “cơ quan lập hợp phần quy hoạch” được giải thích tại Điều 3, Nghị định số 37/2019/NĐ-CP.
Một quy hoạch được lập theo phương pháp tiếp cận mới đòi hỏi sự tham gia trực tiếp của nhiều cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực khác nhau. Do đó, quá trình lập quy hoạch cũng đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ và tương tác thường xuyên giữa cơ quan chủ trì lập quy hoạch và các cơ quan lập hợp phần quy hoạch, đặc biệt là khâu xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch.
Theo quy trình lập quy hoạch quy định tại Điều 16 và các điều từ 22 đến 27 của Luật Quy hoạch năm 2017, “cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch” chỉ tham gia vào quá trình lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia và quy hoạch vùng. Đối với quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch, cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch (còn gọi là “nội dung đề xuất”) cũng chính là cơ quan tổ chức lập quy hoạch.
Quan điểm tích hợp quy hoạch
Khi thực hiện tích hợp quy hoạch, theo tác giả, phải quán triệt các quan điểm sau đây:
Một là, việc tích hợp quy hoạch phải bảo đảm quy hoạch được lập phù hợp, thống nhất, đồng bộ với mục tiêu, định hướng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh và bền vững; các điều ước quốc tế mà Việt Nam là nước thành viên; bảo đảm dân chủ, sự tuân thủ, tỉnh liên tục, kế thừa, ổn định, thứ bậc trong hệ thống quy hoạch quốc gia.
Hai là, tích hợp quy hoạch phải đảm bảo phù hợp với khả năng huy động, sử dụng hiệu quả nguồn lực bên trong và bên ngoài phạm vi lãnh thổ lập quy hoạch trên tất cả các lĩnh vực, các tiểu vùng, bảo đảm phát triển cân đối, hài hòa, hiệu quả và bền vững; bảo đảm hài hòa lợi ích của quốc gia, các vùng, các địa phương và lợi ích của người dân.
Ba là, tích hợp quy hoạch phải bảo đảm kết hợp chặt chẽ giữa phát triển kinh tế với thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bình đẳng giới, giảm nghèo, nâng cao mức sống vật chất, thụ hưởng văn hóa, tinh thần của người dân; sử dụng hợp lý, hiệu quả đất đai, tài nguyên, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu.
Bốn là, tích hợp quy hoạch được thực hiện trên cơ sở đánh giá đúng thực trạng, xu hướng phát triển, tiềm năng, lợi thế, đảm bảo tính khả thi, tính tổng thể và đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực trên địa bàn lãnh thổ; bảo đảm sự thống nhất, ổn định, hiệu quả, dài hạn của các chủ trương, chính sách của quốc gia và của địa phương.
Năm là, tích hợp quy hoạch phải bảo đảm tính công khai, minh bạch, và trách nhiệm giải trình của các bên liên quan trong quá trình lập quy hoạch; huy động tối đa sức lực, trí tuệ của cả hệ thống chính trị, trong đó bảo đảm quyền tham gia ý kiến của cơ quan, tổ chức, cộng đồng và cá nhân trong quá trình lập quy hoạch.
Sáu là, tích hợp quy hoạch phải bảo đảm giảm thiểu các tác động tiêu cực do kinh tế - xã hội, ô nhiễm môi trường gây ra đối với sinh kế của cộng đồng, người cao tuổi, người khuyết tật, người dân tộc thiểu số, phụ nữ và trẻ em. Quá trình lập quy hoạch phải được kết hợp với các chính sách thúc đẩy phát triển và bảo đảm sinh kế bền vững của người dân trong khu vực khó khăn, đặc biệt khó khăn.
Bảy là, tích hợp quy hoạch phải bảo đảm tính khoa học, ứng dụng công nghệ hiện đại trong quá trình lập quy hoạch; đáp ứng được các tiêu chuẩn, quy chuẩn, kỹ thuật và phù hợp với yêu cầu phát triển và hội nhập quốc tế của đất nước.
Mục tiêu của tích hợp quy hoạch
Thứ nhất, làm cho quy hoạch thực sự trở thành một công cụ pháp lý quan trọng và hiệu quả để Nhà nước hoạch định chính sách và kiến tạo động lực phát triển; tổ chức không gian phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm tính kết nối đồng bộ giữa quy hoạch cấp quốc gia với quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh, nhằm khai thác tối đa các nguồn lực trong các hoạt động đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh và bảo vệ môi trường.
Thứ hai, loại bỏ sự chồng chéo, mâu thuẫn của các quy hoạch gây trở ngại cho đầu tư phát triển. Xây dựng kịch bản phát triển trên cơ sở ý tưởng và phương án tổng thể, bố trí hợp lý không gian phát triển nhằm giải quyết xung đột về không gian phát triển của các ngành, lĩnh vực trong phạm vi lãnh thổ được quy hoạch.
Thứ ba, tạo cơ sở để cơ cấu lại các ngành, lĩnh vực theo hướng nâng cao năng suất, chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh; tạo động lực để hoàn thiện thể chế, phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh và bảo vệ môi trường.
Thứ tư, tạo dựng cơ sở thống nhất và tin cậy để xây dựng các kế hoạch phát triển, kế hoạch đầu tư công trung hạn; lập quy hoạch đô thị và nông thôn, quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành có liên quan, nhằm khai thác tối ưu tiềm năng,lợi thế của quốc gia, của vùng và của từng địa phương để phát triển một cách bền vững.
Thứ năm, tối ưu hóa và bảo đảm tính khả thi, bền vững trong quản lý, bảo vệ, khai thác và sử dụng các nguồn lực, bảo đảm phát triển hài hòa giữa các vùng và địa phương; nâng cao năng lực cạnh tranh và khả năng hội nhập quốc tế.
Các nguyên tắc tích hợp quy hoạch
Ngoài các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoach quy định tại Điều 4 Luật Quy hoạch năm 2017, tích hợp quy hoạch cần tuân thủ các nguyên tắc sau:
Nguyên tắc tiếp cận tổng hợp: Tích hợp quy hoạch đòi hỏi phải áp dụng phương pháp tiếp cận toàn diện, đa chiều, đa lĩnh vực, đảm bảo các yêu cầu về tính khoa học, tính phù hợp, tính thực tiễn và ứng dụng công nghệ hiện đại vào việc lập quy hoạch.
Nguyên tắc tương thích: Pham vi nghiên cứu và nội dung của các hợp phần quy hoạch hoặc các “nội dung đề xuất” được tích hợp vào quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng, hoặc quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh phải tương thích với phạm vi và nội dung chính của quy hoạch cần lập.
Nguyên tắc phối hợp: Tích hợp quy hoạch đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức tham gia lập quy hoạch. Do đó, phải xây dựng được kế hoạch lập quy hoạch chuẩn xác và khả thi.
Nội dung của Kế hoạch lập quy hoạch cần quy định chi tiết về từng nhiệm vụ, cơ quan chủ trì thực hiện, yêu cầu về tiến độ thực hiện và sản phẩm đầu ra đối với các nhiệm vụ lập quy hoạch được phân công cho cơ quan lập quy hoạch và các cơ quan lập hợp phần quy hoạch (đối với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng) hoặc đề xuất nội dung tích hợp vào quy hoạch (đối với quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh) để đảm bảo sự phối hợp đồng bộ và tính khả thi của kế hoạch./.
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2017). Luật Quy hoạch năm 2017, số 21/2017/QH14, ngày 24/11/2017
2. Nguyễn Hoàng Hà (2017). Quy hoạch tích hợp ở Việt Nam hiện nay là hoàn toàn có tính khả thi, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 16/2017
3. Ngô Công Thành (2018). Tìm lời giải cho bài toán tích hợp quy hoạch, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 10, tháng 03/2018
4. Ngô Công Thành (2018). Tích hợp quy hoạch: Từ khái niệm đến thực tiễn, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 28, tháng 10/2018
Nguyên Phó Vụ trưởng Vụ Quản lý quy hoạch, Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Bình luận