Cho đến nay, hầu hết các ngành, lĩnh vực kết cấu hạ tầng (KCHT) đã được lập quy hoạch ở cấp ngành trên phạm vi cả nước, cũng như địa phương (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương). Theo các quy hoạch đã được lập và phê duyệt, nhiều dự án, công trình hạ tầng đã được đầu tư phát triển. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều dự án chưa được thực hiện, hoặc chậm triển khai do khó khăn trong huy động nguồn lực. Trong bối cảnh như vậy, làm thế nào để huy động được và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để phát triển KCHT đang là một câu hỏi lớn đối với nền kinh tế. Từ kết quả nghiên cứu Đề tài “Thể chế quy hoạch phát triển KCHT Việt Nam” (Mã số KX.01.14/11-15), bài viết giải đáp một phần câu hỏi đó.

Huy động nguồn lực thấp xa so với nhu cầu

Đầu tư KCHT trong những năm gần đây là rất lớn, ước tính tổng lượng vốn đầu tư phát triển hạ tầng trong nhiều năm qua chiếm khoảng 24,5% tổng đầu tư xã hội. Trong đó, lượng vồn đầu tư phát triển hạ tầng giao thông và năng lượng (ngành điện) là rất lớn.

Trong giai đoạn 2001-2010, một lượng lớn vốn đầu tư đã được huy động cho cho phát triển hạ tầng giao thông vận tải và các đô thị lớn. Tổng vốn đầu tư cho phát triển hạ tầng giao thông chiếm khoảng 38%-39% tổng vốn đầu tư cho phát triển hạ tầng nói chung, khoảng 146 nghìn tỷ đồng. Theo kế hoạch 2006-2010, tổng nhu cầu vốn cho phát triển ngành giao thông vận tải là 361.000 tỷ đồng, trong đó, phần vốn do Bộ Giao thông Vận tải thực hiện là 202.908 tỷ đồng. Vốn đầu tư cho giao thông đô thị tại hai thành phố lớn (Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh) là 109.330 tỷ đồng, chiếm khoảng 30,2% tổng nhu cầu vốn cho ngành giao thông tại các thành phố này. Thực tế triển khai kế hoạch cho thấy việc huy động và sử dụng nguồn vốn cho phát triển giao thông gặp nhiều khó khăn. Lượng vốn do Bộ Giao thông Vận tải huy động và sử dụng chỉ đạt 139.065 tỷ đồng, bằng 68,5% kế hoạch.

Tổng hợp các dự kiến phát triển KCHT (theo các chương trình, dự án tại các quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực KCHT) cho thấy, tổng nhu cầu đầu tư theo các dự án được quy hoạch (lập trước khi được có Nghị quyết Trung ương số 13-TW/NQ) cả giai đoạn 2011-2020 khoảng 5.900-6.100 nghìn tỷ đồng, tương đương 295-305 tỷ USD; nếu tính theo giá thực tế khoảng 9.500 - 9.700 nghìn tỷ đồng, tương đương 385-395 tỷ USD (chưa kể hạ tầng văn hóa, thể thao, du lịch, thương mại…). Trong đó, giai đoạn 2011-2015 cần 2.200- 2.300 nghìn tỷ đồng (tương đương khoảng 110-115 tỷ USD); giai đoạn 2016-2020 cần khoảng 3.700- 3.800 nghìn tỷ đồng (tương đương khoảng 185-190 tỷ USD) (Nguyễn Bá Ân và cộng sự, 2012).

Trong giai đoạn 2011-2015, thực tế thực hiện đầu tư phát triển sau ba năm (2012, 2013, 2014) kể từ khi có Nghị quyết TW số 13-NQ/TW, ngày 16/01/2012 về “Xây dựng KCHT đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020” cho thấy: chỉ riêng các dự án, công trình trọng điểm, sử dụng vốn lớn đã thực hiện tổng lượng vốn khoảng 550.000 tỷ đồng (không kể các dự án lớn thuộc ngành điện) bằng khoảng 50% nhu cầu vốn 5 năm 2011-2015 theo các nhiệm vụ chủ yếu đề ra tại Nghị quyết số16/NQ-CP, ngày 08/06/2012 ban hành chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 13-NQ/T.Ư, ngày 16/01/2012 của Ban Chấp hành Trung ương về xây dựng KCHT đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 và bằng khoảng 25% so với nhu cầu theo quy hoạch đã được phê duyệt.

Riêng với ngành điện, lượng vốn đầu tư thu hút khá lớn và chủ yếu là vốn của doanh nghiệp bao gồm cả doanh nghiệp nước ngoài. Kể từ khi có Nghị quyết số 13, ngành điện đã thu hút 233.400 tỷ đồng vốn vào 07 dự án có sự tham gia của khu vực tư. Trong đó, hầu hết là các dự án 100% vốn khu vực tư, ngoại trừ dự án Nhiệt điện Vĩnh Tân III có sự tham gia của doanh nghiệp nhà nước (EVN) với tỷ lệ khoảng 29%.

Nguồn lực xã hội huy động vào đầu tư phát triển KCHT ở khu vực nông thôn là khá lớn. Ước tính tổng lượng vốn đầu tư thực hiện cho Chương trình Nông thôn mới (theo báo cáo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) trong 4 năm 2011-2014 là khoảng 591.000 tỷ đồng (dành cho KCHT với tỷ lệ lớn), trong đó vốn của khu vực tư là khoảng 113.000 tỷ đồng, chiếm khoảng 20%. Ngoài ra, một nguồn lực đáng kể chưa định lượng được là sự đóng góp của người dân góp phần quan trọng cho sự thành công của chương trình nông thôn mới. Tuy nhiên, so với mục tiêu của chương trình nông thôn mới, tỷ lệ xã đạt tiêu chí nông thôn mới mới ở mức xấp xỉ 9%, mà trong đó hạ tầng nông thôn là một tiêu chí quan trọng.

Nguồn vốn ngoài ngân sách huy động còn thấp

Theo thống kê, tỷ lệ nguồn vốn huy động cho phát triển KCHT có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, những năm qua, ước tính khoảng 27%; nguồn vốn ODA khoảng 37% trong tổng vốn đầu tư thực hiện; còn lại là các nguồn khác chỉ đóng góp khoảng 36% vào tổng vốn đầu tư phát triển KCHT.

Việc huy động nguồn lực từ cộng đồng, thông qua các chính sách về phí sử dụng các dịch vụ công, các công trình công cộng và dịch vụ hạ tầng còn thấp. Chính sách chưa minh bạch dẫn đến hiện tượng chồng chéo, gây tâm lý xã hội không tốt và làm cho người sử dụng chưa thấy rõ trách nhiệm, nghĩa vụ trong đóng góp tham gia đầu tư phát triển.

Nguyên nhân

Khó khăn trong việc huy động nguồn lực phát triển KCHT là do các nguyên nhân chủ yếu sau:

Một là, chính sách phát triển KCHT đổi mới còn chậm, chưa phù hợp với cơ chế thị trường, chưa hình thành thị trường đầu tư phát triển KCHT hấp dẫn. Do vậy, chưa thu hút mạnh các thành phần kinh tế tham gia vào đầu tư phát triển và quản lý, khai thác và kinh doanh các dịch vụ hạ tầng gắn với hệ thống các công trình KCHT. Chính sách về đất đai chưa phù hợp, giá đền bù tăng cao, công tác giải phóng mặt bằng còn rất khó khăn, thời gian kéo dài ảnh hưởng đến tiến độ thi công và làm tăng chi phí đầu tư.

Hai là, hầu hết các quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực KCHT được lập trên cơ sở cách tiếp cận từ phía cầu, bắt đầu từ việc nghiên cứu xác định nhu cầu phát triển đặt ra để đáp ứng mục tiêu, nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội nói chung. Tiếp theo, các phương án quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực KCHT được xây dựng dựa trên cơ sở các điều kiện và khả năng phát triển của ngành, lĩnh vực đó. Danh mục các chương trình và dự án làm cơ sở để kêu gọi, xúc tiến đầu tư phát triển được xây dựng nhìn chung “rất dài”, tính ưu tiên, lựa chọn chưa cao. Điều này dẫn đến việc đầu tư dàn trải, chậm hoàn thành, kém hiệu quả. Các yếu tố từ phía “cung” hay nói cách khác là các tính toán cân đối nguồn lực cho phát triển KCHT, tuy đã được xem xét nghiên cứu, nhưng việc phối hợp, đặt ngành, lĩnh vực KCHT cụ thể trong tổng thể phát triển KCHT, cũng như toàn nền kinh tế còn yếu. Do vậy, nhiều quy hoạch thể hiện tính khả thi không cao, không rõ về khả năng huy động, cân đối nguồn lực cũng như về lộ trình đầu tư phát triển.

Ba là, xuất phát điểm của nền kinh tế thấp, tỷ lệ nghèo cao, thiên tai, dịch họa ảnh hưởng không nhỏ tới việc huy động và sử dụng nguồn lực, cũng như duy trì kết quả đầu tư phát triển KCHT. Bên cạnh đó, khủng hoảng kinh tế, tài chính thế giới ảnh hưởng lớn tới việc huy động nguồn lực cả trong và ngoài nước.

Bốn là, chưa có cơ chế, chính sách hợp lý để huy động tài nguyên, đặc biệt là đất đai thành nguồn lực đầu tư phát triển. Chính sách đất đai liên quan đến phát triển hệ thống KCHT, chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng… còn nhiều bất cập, chi phí cao và làm chậm tiến độ công trình đưa vào khai thác, sử dụng.

Một số giải pháp

Để huy động được nguồn lực đầu tư theo các mục tiêu quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực KCHT đã được phê duyệt trong thời gian tới, cần phải có sự thay đổi mạnh mẽ về định hướng quan điểm huy động và sử dụng nguồn lực cho phát triển KCHT. Cụ thể: (i) Cần đa dạng hóa hóa huy động nguồn vốn từ các khu vực, thành phần kinh tế; (ii) Sử dụng nguồn vốn có hiệu quả, tránh lãng phí dưới nhiều hình thức.

Trên cơ sở các định hướng quan điểm trên, cần thực hiện các giải pháp sau:

Thứ nhất, điều chỉnh cơ chế huy động ngân sách nhà nước cho phát triển KCHT. Nguồn vốn ngân sách cần được huy động trên cơ sở đảm bảo tăng trưởng và ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo nuôi dưỡng nguồn thu (đảm bảo sự phát triển của khu vực doanh nghiệp). Thu ngân sách trên cơ sở huy động và sử dụng tài nguyên thiên nhiên hợp lý, tránh làm suy thoái và cạn kiệt tài nguyên. Đánh giá đúng giá trị tài nguyên đất đai, đặc biệt là đất đô thị, kiểm soát và quản lý tốt nguồn tài nguyên này để đảm bảo tăng thu ngân sách từ tài nguyên đất đai tạo thêm nguồn vốn để sử dụng cho phát triển kinh tế - xã hội nói chung và phát triển KCHT nói riêng.

Nghiên cứu, mở rộng việc phát hành trái phiếu chính phủ, trái phiếu công trình… để thu hút thêm nguồn vốn đầu tư phát triển, trước hết là đối với các dự án, công trình quan trọng, có ảnh hưởng lớn tới sự phát triển chung của nền kinh tế.

Thứ hai, điều chỉnh lại cơ cấu phân bổ và sử dụng ngân sách theo hướng:

(i) Nguồn vốn ngân sách cho phát triển hạ tầng phải được sử dụng bố trí tập trung cho các công trình trọng điểm, giải quyết nhu cầu đầu tư đối với các dự án công trình ít mang lại lợi ích kinh tế tài chính trực tiếp (kém hấp dẫn đối với khu vực tư).

(ii) Đồng thời, nguồn vốn nhà nước được sử dụng hợp lý trong việc tạo môi trường đầu tư hấp dẫn (có lợi nhuận) trong đầu tư phát triển hạ tầng; tham gia các công trình, dự án hạ tầng đầu tư theo mô hình đối tác công - tư (PPP) nhằm đảm bảo độ tin cậy, chia sẻ rủi ro trong đầu tư phát triển và kinh doanh các công trình dự án hạ tầng có sự tham gia của khu vực tư.

Thứ ba, thực hiện tốt, có hiệu quả việc giải ngân lượng vốn ODA đã cam kết là một trong những giải pháp nhằm tạo điều kiện vận động tìm kiếm các nguồn tài trợ mới.

Theo các báo cáo tổng kết hoạt động xúc tiến và sử dụng ODA ở Việt Nam, nguồn ODA hỗ trợ đầu tư cho cho phát triển hạ tầng chiếm tới gần 60-70% tổng lượng ODA cam kết. Trong năm 2014, tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết đạt hơn 4,362 tỷ USD.Giải ngân vốn ODA và vốn vay ưu đãi năm 2014 đạt khoảng 5,6 tỷ USD, cao hơn 9% so với năm 2013. Như vậy, nguồn vốn ODA đã cam kết chưa được giải ngân còn rất lớn. Việc giải ngân tốt nguồn vốn ODA sẽ đáp ứng một phần rất lớn nhu cầu vốn đầu tư cho phát triển KCHT.

Thứ tư, hoàn thiện thể chế để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào đầu tư phát triển KCHT. Theo đó, cần:

- Sớm hoàn thiện các quy định pháp lý liên quan đến các mô hình có sự tham gia của khu vực tư vào cung cấp, đảm bảo các dịch vụ công, qua đó giảm sức ép về việc bảo đảm ngân sách nhà nước cho cung cấp các dịch vụ này thông qua việc huy động nguồn vốn của khu vực tư. Vừa qua, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, có hiệu lực thi hành từ ngày 10/04/2015. Với nghị định này, Việt Nam chính thức có một khung chính sách để đẩy mạnh thu hút đầu tư của tư nhân vào các dự án KCHT, dịch vụ công theo hình thức PPP. Tuy nhiên, để Nghị định này sớm phát huy được hiệu quả trong thực tế cần sớm ban hành thông tư hướng dẫn cụ thể để tạo thuận lợi cho nhà đầu tư trong việc vận dụng và triển khai.

- Sớm nghiên cứu và xây dựng, ban hành khung pháp lý liên quan đếncác mô hình đầu tư phát triển KCHT mới xuất hiện, cũng như mô hình chuyển nhượng quyền khai thác, cho thuê các dự án, công trình, hạng mục KCHT được đầu tư từ nguồn vốn ngân sách, hoặc có nguồn gốc từ ngân sách…

Thứ năm, nâng cao chất lượng quy hoạch. Trong quy hoạch, triển khai thực hiện quy hoạch phải tính đến các biện pháp huy động tổng thể nguồn lực đầu tư phát triển. Các biện pháp huy động nguồn lực phải có tính khả thi vàcần được cụ thể hóa theo từng giai đoạn, gắn kết với các chương trình đầu tư trung hạn, các kế hoạch 5 năm và hàng năm. Hình thành quan hệ đối tác công – tư ngay từ trong giải pháp huy động nguồn lực thực hiện quy hoạch nhằm đảm bảo tính hiệu quả, khả thi của quy hoạch.

Thứ sáu, khai thác, huy động vốn từ tài nguyên thiên nhiên. Theo đó, cần:

- Xây dựng và ban hành cơ chế chính sách, quản lý, khai thác và huy động ngân sách từ tài nguyên thiên nhiên; đồng thời ban hành cơ chế tính đúng, tính đủ chi phí phát triển, hoặc khai thác hệ thống hạ tầng có liên quan đến dự án khai thác tài nguyên vào chi phí dự án, có cơ chế hạch toán chi phí này vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của dự án trên cơ sở đảm bảo lợi nhuận của dự án.

- Xây dựng cơ chế, chính sách quản lý khai thác tài nguyên đất đai và huy động tài chính từ tài nguyên đất trên cơ sở luật đất đai được sửa đổi cho thực hiện các công trình dự án đầu tư KCHT. Tính đúng, tính đủ chi phí sử dụng đất trong các dự án đầu tư trên cơ sở đảm bảo hiệu quả kinh tế của dự án./.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2015). Báo cáo sơ kết tình hình triển khai thực hiện Nghị quyết số 13-NQ/T.Ư, ngày 16/01/2012 của Ban Chấp hành Trung ương về xây dựng KCHT đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020, tháng 4/2015

2. Nguyễn Bá Ân và các cộng sự (2012). Xây dựng hệ thống KCHT đồng bộ, hiện đại phục vụ sự nghiệp CNH, HĐH đất nước giai đoạn 2011 – 2020, Nxb Chính trị quốc gia

3. Nguyễn Văn Vịnh (2011). Phát triển KCHT, từ quy hoạch đến đầu tư xây dựng, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 16/2011

4. Nguyễn Văn Vịnh, Phạm Thị Hà (2015). Hoàn thiện thể chế và quy hoạch phát triển KCHT, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 03, tháng 02/2015

Nguyễn Văn Vịnh

Phó Viện trưởng Viện Chiến lược Phát triển,

Bộ Kế hoạch và Đầu tư