KHÁI NIỆM ĐẦU TƯ TỪ NGUỒN NSNN VÀ HỆ THỐNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ KINH TẾ CỦA ĐẦU TƯ TỪ NSNN

Khái niệm đầu tư từ nguồn vốn NSNN

Đầu tư bằng nguồn vốn NSNN ở Việt Nam bao gồm nhiều lĩnh vực, như: đầu tư cho xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, đầu tư hỗ trợ nghiên cứu khoa học, đầu tư đào tạo nhân lực khu vực công và đầu tư xây dựng luật pháp, chính sách. Trong các khoản đầu tư này, thì đầu tư bằng nguồn vốn NSNN cho xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật luôn chiếm tỷ trọng lớn.

Căn cứ vào Luật Đầu tư công năm 2019, có 2 cách phân loại dự án đầu tư công là: (i) căn cứ vào tính chất dự án; (ii) căn cứ vào mức độ quan trọng và quy mô dự án. Do đó, có thể nói rằng, đầu tư từ nguồn vốn NSNN là những hoạt động đầu tư nhằm phục vụ nhu cầu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, do Nhà nước chủ trì hoặc ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở nguồn lực của Nhà nước và các nguồn lực khác. Với khái niệm này, vai trò của Nhà nước trong việc thực hiện các chương trình, dự án từ NSNN được khẳng định. Khái niệm này cũng bao hàm đầu tư của doanh nghiệp nhà nước, đầu tư theo hình thức đối tác công tư, các chương trình mục tiêu quốc gia (có tính chất đầu tư)…

Hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế của đầu tư từ NSNN

Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư vốn ngân sách nhà nước ở tỉnh Bắc Giang
Giai đoạn 2016-2020, Tỉnh dành vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng khoảng 44.000 tỷ đồng

Đặc điểm của đầu tư từ NSNN là hoạt động đầu tư của Nhà nước nhằm cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội, không nhằm mục đích tìm kiếm lợi nhuận, các dự án đầu tư thường không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp hoặc không đem lại hiệu quả tài chính trước mắt, nhưng mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội trong dài hạn và đáp ứng nhu cầu của người dân, cộng đồng. Có nhiều nhân tố ảnh hưởng và tác động đến hiệu quả đầu tư từ NSNN, nhưng dưới góc độ một địa phương, thì có thể chia làm 2 nhóm nhân tố chính là nhân tố khách quan và nhân tố chủ quan:

(i) Nhóm nhân tố khách quan bao gồm các yếu tố về: điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của địa phương, thể chế và chính sách kinh tế của chính quyền trung ương. Các đặc điểm kinh tế - xã hội có ảnh hưởng lớn đến nhu cầu vốn đầu tư, cũng như khả năng phát triển ở mỗi địa phương. Yếu tố cư dân (trình độ dân trí, thu nhập của người dân hay sự thụ hưởng các dự án đầu tư trên địa bàn…) hay tiến độ, quy trình phân bổ vốn đầu tư từ NSNN của chính quyền trung ương cũng có tác động lớn đến hiệu quả đầu tư.

(ii) Nhóm nhân tố chủ quan bao gồm: công tác phân bổ vốn đầu tư từ NSNN ở địa phương, khả năng quản lý và thực hiện đầu tư tại địa phương. Về nguyên tắc, để nâng cao hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN một cách toàn diện, thì không chỉ tăng cường công tác quản lý, mà còn phải thay đổi, điều chỉnh việc bố trí vốn cho phù hợp. Ngoài việc phân bổ vốn còn có những vấn đề liên quan khác, như: quá trình lập, thẩm định, phê duyệt dự toán; quá trình tổ chức đấu thầu và thi công…

Do đó, để đánh giá hiệu quả kinh tế của đầu tư từ vốn NSNN, cần phải có hệ thống tiêu chí định lượng để đo lường phù hợp với mục tiêu, phạm vi, tính chất của chủ thể với đối tượng nghiên cứu. Trong nghiên cứu này, tác giả sử dụng một số chỉ tiêu chính dưới đây để đánh giá hiệu quả kinh tế của đầu tư từ vốn NSNN:

(1) Tỷ trọng đóng góp vào tăng trưởng kinh tế.

(2) Quy mô GRDP tạo ra trên một đồng vốn đầu tư bằng nguồn vốn NSNN (được tính bằng GRDP do đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách tạo ra chi cho tổng đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách đã thực hiện).

(3) Quy mô thu ngân sách trên địa bàn tỉnh trên một đồng đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách của địa phương (được tính bằng cách lấy tổng thu ngân sách do đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách đóng góp chia cho tổng vốn đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách đã thực hiện).

(4) Hệ số lôi kéo đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách với vốn đầu tư tư nhân (được tính bằng cách lấy tổng vốn tư nhân chia cho tổng vốn đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách đã thực hiện).

THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ TỪ NGUỒN VỐN NSNN

Thực tế cho thấy, nhu cầu vốn đầu tư rất lớn, nhưng khả năng vốn NSNN lại hạn hẹp, nên tỉnh Bắc Giang đang gặp khó khăn trong lĩnh vực đầu tư bằng nguồn vốn NSNN. Trong khi bình quân GRDP/người chưa bằng mức trung bình của cả nước, khả năng tích lũy đầu tư từ nội bộ nền kinh tế có hạn, nên Tỉnh thường xuyên bị lúng túng trong việc bố trí nguồn vốn cho đầu tư phát triển. Theo Dự thảo Quy hoạch tỉnh Bắc Giang thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang có 17.000 ha đất canh tác phải tiêu nước; 1 khu công nghiệp, 18 cụm công nghiệp đã quy hoạch sẽ xây dựng mới; cải tạo 25 làng nghề, 19 bệnh viện tuyến huyện và tỉnh; gần 700 km đường giao thông phải nâng cấp… Đây là các công trình, dự án phải đầu tư xây dựng mới, hoặc phải cải tạo, nâng cấp và cần số vốn ngân sách đầu tư rất lớn. Cùng với đó cần có biện pháp hữu hiệu để sử dụng hiệu quả vốn đầu tư từ nguồn NSNN trên địa bàn Tỉnh.

Theo Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Bắc Giang cũng như số liệu tính toán của tác giả, giai đoạn 2016-2020, Tỉnh dành vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng khoảng 44.000 tỷ đồng. Giai đoạn 2015-2020, vốn đầu tư từ NSNN tuy có tăng nhưng chậm (khoảng 4,3%/năm). Trong giai đoạn này, nguồn vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông chiếm khoảng 34,6% tổng nguồn vốn đầu tư; vốn đầu tư xây dựng các công trình công cộng, hạ tầng đô thị, công sở, hạ tầng cụm công nghiệp, xây dựng công trình y tế và giáo dục chiếm khoảng 37,8%. Tất cả những công trình kết cấu hạ tầng này vẫn rất cần đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp với quy mô vốn rất lớn. Trong khi đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách của cả nước đạt khoảng 25%-27% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, thì ở Bắc Giang chỉ số này mới đạt mức khoảng 8%-9%. Điều đó nói lên rằng, nguồn vốn ngân sách ở Bắc Giang để đáp ứng cho nhu cầu đầu tư đang khó khăn.

Hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách ở Bắc Giang có tiến bộ và nhiều mặt tốt hơn so với mức trung bình của cả nước, nhưng vẫn đang ở mức thấp. Theo Cục Thống kê tỉnh Bắc Giang, giai đoạn 2015-2020, đầu tư bằng nguồn vốn NSNN đóng góp khoảng 12%-13% tổng GRDP của Tỉnh. Tỷ trọng đóng góp của đầu tư từ NSNN vào tăng trưởng của Bắc Giang chỉ gần bằng 50% so với mức trung bình của cả nước (8,8% so với 16,3%). Chỉ số lôi kéo vốn tư nhân của Bắc Giang cao hơn gấp khoảng 3 lần so với mức trung bình của cả nước, nhưng các chỉ tiêu khác về hiệu quả đầu tư từ NSNN đều thấp hơn mức trung bình của cả nước (Bảng).

Bảng: Một số chỉ tiêu về đầu tư bằng vốn NSNN ở tỉnh Bắc Giang

Chỉ tiêu

Đơn vị

2015

2016

2017

2018

2020

GRDP (giá thực tế)

Tỷ đồng

60.294

66.874

75.991

91.715

108.914

GRDP/người

Triệu đồng

36,2

39,4

43,8

51,6

60,2

GRDP/người

USD

1.818

1.970

2.190

2.242

2.595

GRDP (giá năm 2010)

Tỷ đồng

42.760

47.368

53.642

62.099

72.151

Khu vực nhà nước

Tỷ đồng

12.058

6.526

6.973

8.135

9.254

% so với tổng đầu tư

%

28,2

13,2

13,0

13,1

13,2

Riêng đầu tư từ NSNN tạo ra

Đồng

5.430

5.258

5.847

6.520

8.008

% so với tổng GRDP

%

12,7

11,1

10,9

10,5

11,1

Tổng thu NSNN (giá thực tế)

Tỷ đồng

17.658

18.579

22.038

28.449

31.806

Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên

Tỷ đồng

12.207

11.876

13.846

16.394

8.262

% so với tổng thu

%

69,1

63,9

62,8

57,6

25,9

Thu từ kinh tế nhà nước

Tỷ đồng

3.265

1.467

1.366

1.820

2.067

% so với tổng số

%

17,5

7,9

6,2

6,4

6,5

Đầu tư xã hội (giá năm 2010)

Tỷ đồng

21.641

22.523

27.785

31.458

37.485

Khu vực nhà nước

Tỷ đồng

6.872

3.331

3.841

4.628

5.059

% so với tổng đầu tư

%

31,7

14,8

13,8

14,7

13,5

Vốn ngân sách

Tỷ đồng

2.592

1.587

1.675

2.422

3.059

% so với tổng số

%

11,9

7,05

6,03

7,7

8,2

Vốn tư nhân

Tỷ đồng

14.769

19.192

23.944

26.830

32.426

Các chỉ tiêu về hiệu quả đầu tư từ vốn NSNN

GRDP tạo ra từ 1 đồng đầu tư từ vốn NSNN

Đồng

2,09

3,31

3,49

2,69

2,62

Ngân sách tạo ra từ 1 đồng đầu tư từ vốn NSNN

Đồng

1,25

0,92

0,82

0,75

0,68

Hệ số vốn NSNN lôi kéo vốn tư nhân

Đồng

5,68

12,09

14,29

11,08

10,60

Tỷ trọng đầu tư từ vốn NSNN đóng góp vào tăng trưởng kinh tế giai đoạn 2015-2020

%

8,8

Nguồn: Niên giám Thống kê tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2015-2020

Những dữ liệu trên cho thấy, đầu tư bằng nguồn vốn NSNN ở tỉnh Bắc Giang chưa nhiều và hiệu quả tương đối thấp. Đóng góp của đầu tư bằng nguồn vốn NSNN vào GRDP, cũng như hệ số lan tỏa và lôi kéo vốn tư nhân vẫn còn hạn chế, nên đòi hỏi thu hút vốn tư nhân ngoài Tỉnh nhiều hơn, nhanh hơn.

Thực tế cho thấy, những nguyên nhân sau khiến hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn NSNN ở Bắc Giang còn thấp:

Một là, kế hoạch đầu tư bằng nguồn vốn NSNN luôn quá lớn, huyện nào cũng cần, ngành nào cũng muốn, nên xảy ra tình trạng phân tán, thiếu tập trung vốn thỏa đáng cho những công trình trọng điểm để sớm hoàn thành và đưa vào khai thác, qua đó phát huy hiệu quả trên thực tế.

Hai là, việc lập kế hoạch đầu tư bằng nguồn vốn NSNN, thẩm định kế hoạch đầu tư có chất lượng chưa cao. Vì thế, có những công trình cần ưu tiên cho các khu, cụm công nghiệp; vùng sản xuất nông sản hàng hóa… lại chưa được đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng theo yêu cầu.

Ba là, Tỉnh chưa có chính sách đặc thù cần thiết để nâng cao hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách. Rõ nhất là chưa huy động được sự tham gia của các tổ chức xã hội, cũng như người dân trong việc giám sát đầu tư bằng vốn NSNN.

KIẾN NGHỊ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ TỪ NSNN

Theo dự thảo Quy hoạch tỉnh Bắc Giang thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 mà UBND tỉnh Bắc Giang đang xây dựng, trong giai đoạn 2021-2030, Bắc Giang xác định mục tiêu phát triển dựa trên những thay đổi có tính đột phá. Theo đó, quản lý hành chính, môi trường đầu tư kinh doanh, cơ chế chính sách được cải cách, đổi mới tích cực, phát huy được nhiều tiềm năng, lợi thế phát triển của Tỉnh; các chỉ số cơ bản về cải cách hành chính, nâng cao năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của Bắc Giang thuộc nhóm tỉnh từ khá trở lên. Kết cấu hạ tầng quan trọng, như: hạ tầng giao thông kết nối các khu vực trong Tỉnh, hạ tầng khu công nghiệp, đô thị được nâng cấp, mở rộng nhanh và đồng bộ, mang tính hiện đại hóa. Chất lượng nguồn nhân lực được nâng lên, nhất là chất lượng lao động cung ứng cho các khu công nghiệp, doanh nghiệp. Tỷ lệ lao động qua đào tạo có bằng cấp, chứng chỉ đến năm 2030 cao hơn mức bình quân của cả nước, chiếm từ 40% trở lên. Giai đoạn 2021-2030, khả năng huy động vốn đầu tư xã hội của Tỉnh có thể đạt khoảng 1.585.000 tỷ đồng theo giá thực tế (780.000 tỷ đồng theo giá năm 2010, cao gấp khoảng 3 lần so với giai đoạn 2011-2020). Nhịp độ tăng trưởng kinh tế giai đoạn 2021-2030 được tiếp tục đặt mục tiêu tăng, cao gấp 1,2-1,25 lần so với giai đoạn 2011-2020, bình quân đạt khoảng 14%-15%/năm. GRDP bình quân đạt 9.500-10.000 USD/người vào năm 2030, cao gấp khoảng 1,2 lần so với mức bình quân được dự báo của cả nước. Trong cơ cấu GRDP của Tỉnh vào năm 2030, tỷ trọng khu vực nông nghiệp chiếm khoảng 6-7%; khu vực công nghiệp – xây dựng chiếm 66%-67%; khu vực dịch vụ chiếm 24%-25%; còn lại là thuế sản phẩm (đã trừ trợ cấp) chiếm khoảng 2%-3%.

Các yếu tố quan trọng bên ngoài được kỳ vọng sẽ đóng góp vào sự phát triển của Tỉnh, như: hạ tầng giao thông liên vùng qua Tỉnh được nâng cấp, xây dựng nhanh theo tiến độ, hoàn thành tuyến đường vành đai 4 Vùng Thủ đô kết nối đi qua Tỉnh trước năm 2025, đường vành đai 5 đi qua Tỉnh hoàn thành trước năm 2030; xu hướng lan tỏa các dự án đầu tư từ trung tâm Vùng Thủ đô ra xung quanh; xu hướng dịch chuyển đầu tư dự án sản xuất, mở rộng chuỗi cung ứng sản phẩm đến Việt Nam của nhiều nhà đầu tư nước ngoài ngày càng tăng lên trong giai đoạn 10 năm tới.

Nâng cao hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn NSNN là một trong những giải pháp quan trọng để Tỉnh thực hiện được các mục tiêu trên. Để cải thiện hiệu quả đầu tư từ vốn NSNN, tỉnh Bắc Giang cần thực hiện đồng bộ và quyết liệt các giải pháp như sau:

Thứ nhất, nâng cao năng lực quản trị của địa phương cùng với phát huy tinh thần trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức, giảm thiểu tình trạng tham nhũng. Chính quyền tỉnh Bắc Giang cần tinh gọn bộ máy, tăng cường chất lượng đội ngũ cán bộ công vụ, xây dựng chế tài thỏa đáng đối với người đứng đầu các cơ quan quản lý nhà nước, cũng như những người liên quan đến đầu tư bằng nguồn vốn NSNN. Thu hút người dân tham gia quá trình đầu tư bằng nguồn vốn NSNN từ khi xây dựng kế hoạch, đến đánh giá chất lượng thực hiện và quyết toán công trình. UBND tỉnh Bắc Giang cần xây dựng kế hoạch dài hạn, trung hạn về đầu tư bằng nguồn vốn NSNN có sự tham gia của các tổ chức xã hội và của người dân.

Thứ hai, cần xây dựng chiến lược đầu tư bằng nguồn vốn NSNN đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050. Trên cơ sở quy hoạch phát triển đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050, UBND tỉnh Bắc Giang cần xây dựng kế hoạch đầu tư với những công trình ưu tiên bằng nguồn vốn NSNN cho các năm 2030, 2035, 2045 và 2050 một cách có trọng tâm, trọng điểm và theo quan điểm tối thượng là nâng cao hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn NSNN gắn với quyết tâm cao, thực hiện đầu tư kiên quyết. Nguồn vốn NSNN nên dành cho việc hoàn thiện mạng lưới kết cấu hạ tầng kỹ thuật, nhất là hạ tầng viễn thông để chuyển đổi số và phát triển kinh tế số, hướng tới năm 2030, kinh tế số chiếm khoảng 23%-25% GRDP của Tỉnh. Khi công nghiệp và nông nghiệp hàng hóa phát triển, thì cần chú ý phát triển thương mại điện tử, xây dựng cổng dữ liệu chung cho toàn Tỉnh. Bên cạnh đó, Bắc Giang nên tiếp tục thu hút vốn FDI và vốn từ các tập đoàn kinh tế trong nước đến Tỉnh làm ăn. Đối với các nhà đầu tư, ở đâu có lợi nhuận cao hơn họ sẽ đến đó làm ăn. Vì vậy, bên cạnh quảng bá hình ảnh, nâng cao tính thân thiện, đồng hành cùng nhà đầu tư, thì Tỉnh phải chuẩn bị các điều kiện thuận lợi, trong đó có sử dụng hiệu quả nguồn vốn NSNN, phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ, tạo sức hấp dẫn nhằm thu hút các nhà đầu tư đến Bắc Giang đầu tư, kinh doanh.

Thứ ba, cần đánh giá hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn NSNN. Hàng năm Tỉnh cần tổ chức đánh giá hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn NSNN, đồng thời công khai minh bạch các kết quả đánh giá, để kịp thời rút kinh nghiệm và nâng cao chất lượng đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn Tỉnh; tăng cường việc kiểm tra, giám sát, kiểm soát quá trình thực hiện đầu tư bằng nguồn vốn NSNN. Tỉnh Bắc Giang nên thành lập Tổ chức đánh giá hiệu quả phát triển kinh tế, phát triển doanh nghiệp và hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn NSNN. Tổ chức này phải có tính độc lập tương đối và gồm những chuyên gia giỏi, có tâm và đạo đức công vụ./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Quốc hội (2019). Luật Đầu tư công, số 39/2019/QH14, ngày

13/06/2019

2. UBND tỉnh Bắc Giang (2021). Dự thảo Quy hoạch tỉnh Bắc Giang thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050

3. Cục Thống kê tỉnh Bắc Giang (2016-2021). Niên giám Thống kê tỉnh Bắc Giang các năm, từ 2015 đến 2020, Nxb Thống kê

Nguyễn Thị Hạnh Vân

Học viện Chính sách và Phát triển

(Bài viết đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 27, tháng 9/2021)