Tóm tắt

Phát triển kinh tế cùng với bảo vệ môi trường là những trụ cột cơ bản của mục tiêu phát triển bền vững được Đảng và Nhà nước ta quan tâm, kiên trì thực hiện trong những năm qua. Để thực hiện mục tiêu phát triển bền vững, việc hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước về môi trường là vấn đề rất quan trọng. Bài viết phân tích những kết quả đạt được, hạn chế trong thể chế quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện.

Từ khóa: thể chế, chính sách, quản lý nhà nước về môi trường, Việt Nam

Summary

Economic development associated with environmental protection are the basic pillars of sustainable development goals that our Party and State have paid attention to and persistently implemented over the years. In order to achieve sustainable development goals, it is very important to perfect the state management institutions on the environment. The paper analyzes the achieved results and limitations in the state management of environment in Vietnam, thereby proposing solutions to complete.

Keywords: institutions, policies, state management of environment, Vietnam

KHÁI NIỆM THỂ CHẾ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG

Theo Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF), thể chế có thể được hiểu là cái tạo thành khung khổ trật tự cho các quan hệ của con người, định vị cơ chế thực thi và giới hạn của các quan hệ giữa các bên tham gia tương tác; là ý chí chung của cộng đồng xã hội trong việc xác lập trật tự, những quy tắc, những ràng buộc và các chuẩn mực, giá trị chung được mọi người chia sẻ… [3].

Theo đó, thể chế được hiểu theo nghĩa rộng chính là tập hợp những quy định, quy chế mà con người trong xã hội, cộng đồng buộc phải tuân thủ. Thể chế theo nghĩa hẹp chính là những quy tắc xử sự chung của một quốc gia, những luật lệ mà quốc gia đó đã ban hành nhằm hướng tới sự thống nhất trong cộng đồng, sự công bằng của xã hội.

Quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà tầng lớp cầm quyền theo đuổi. Quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng bao gồm toàn bộ hoạt động của cả bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp vận hành như một thực thể thống nhất. Theo nghĩa hẹp là hướng dẫn chấp pháp, điều hành, quản lý hành chính do cơ quan hành pháp thực hiện bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước.

Như vậy, tác giả cho rằng, thể chế quản lý nhà nước gồm hệ thống luật, các văn bản pháp quy dưới luật tạo khuôn khổ pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện chức năng quản lý, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, cũng như cho mọi tổ chức và cá nhân sống và làm việc theo pháp luật [5].

Theo đó, có thể hiểu, thể chế quản lý nhà nước về môi trường là hệ thống các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và tổ chức bộ máy quản lý nhà nước vận hành các quy định pháp luật đó một cách thống nhất, nhằm đáp ứng các yêu cầu, mục tiêu đặt ra.

THỂ CHẾ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Kết quả đạt được

Một là, xây dựng và ban hành các chính sách, pháp luật về môi trường

Nhận thức được vai trò quan trọng của bảo vệ môi trường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Đảng và Nhà nước ta đã luôn coi bảo vệ môi trường là vấn đề cốt yếu. Vì vậy, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về môi trường nhằm hướng tới bảo vệ môi trường bền vững luôn được quan tâm từ việc xây dựng, đến triển khai thực hiện; thể hiện sự xuyên suốt, nhất quán, kịp thời, liên tục của Đảng, Nhà nước ta đối với bảo vệ môi trường.

Đặc biệt, trong thời kỳ đẩy mạng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 41-NQ/TW, ngày 15/11/2004 về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, với các quan điểm cụ thể, trong đó đã xác định trách nhiệm của mỗi tổ chức, cá nhân đối với công tác bảo vệ môi trường. Tiếp đó, tại Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) đã ban hành Nghị quyết số 24-NQ/TW, ngày 03/6/2013 về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường và ban hành Kết luận số 56-KL/TW, ngày 23/8/2019 về tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 7 khóa XI về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường. Đến Đại hội toàn quốc lần thứ XIII, Đảng ta tiếp tục khẳng định quan điểm “Lấy bảo vệ môi trường sống và sức khỏe của nhân dân là mục tiêu hàng đầu…”.

Để cụ thể hóa chiến lược của Đảng, ngày 13/4/2022, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 450/QĐ- TTg phê duyệt Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050. Theo đó, đến năm 2030, “Ngăn chặn xu hướng gia tăng ô nhiễm, suy thoái môi trường; giải quyết các vấn đề môi trường cấp bách; từng bước cải thiện, phục hồi chất lượng môi trường; ngăn chặn sự suy giảm đa dạng sinh học; góp phần nâng cao năng lực chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu; bảo đảm an ninh môi trường, xây dựng và phát triển các mô hình kinh tế tuần hoàn, kinh tế xanh, các bon thấp, phấn đấu đạt được các mục tiêu phát triển bền vững 2030 của đất nước” và tầm nhìn đến năm 2050 là “Môi trường Việt Nam có chất lượng tốt, bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành và an toàn của nhân dân; đa dạng sinh học được gìn giữ, bảo tồn, bảo đảm cân bằng sinh thái; chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu; xã hội hài hòa với thiên nhiên, kinh tế tuần hoàn, kinh tế xanh, các bon thấp được hình thành và phát triển, hướng tới mục tiêu trung hòa các bon vào năm 2050”.

Để cụ thể hóa chủ trương, đường lối, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch của Đảng và Nhà nước về bảo vệ và phục hồi hệ sinh thái, môi trường, chúng ta đã từng bước hoàn thiện thể chế gắn với xây dựng, tổ chức thực hiện văn bản pháp luật về môi trường. Điều đó thể hiện ở các văn bản pháp luật được ban hành thường xuyên trong thời gian qua, như: Quyết định số 1788/QĐ-TTg, ngày 01/10/2013 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch xử lý triệt để cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng đến năm 2020; Quyết định số 491/QĐ-TTg, ngày 07/5/2018 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt điều chỉnh Chiến lược quốc gia về quản lý tổng hợp chất thải rắn đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050; Nghị định số 53/2020/NĐ-CP, ngày 05/5/2020 của Chính phủ quy định phí bảo vệ môi trường đối với nước thải.

Đặc biệt, năm 2020, Quốc hội đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường thay thế Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 (Luật số 72/2020/QH14 ban hành ngày 17/11/2020 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2022), đã quy định rất cụ thể, rõ trách nhiệm của các chủ thể trong các khâu bảo vệ môi trường. Tiếp theo đó, Chính phủ đã ban hành các nghị định như: số 54/2021/NĐ-CP, ngày 21/5/2021 quy định về đánh giá sơ bộ tác động môi trường; số 55/2021/ NĐ-CP, ngày 24/5/2021 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP, ngày 18/11/2016 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; số 08/2022/NĐ-CP, ngày 10/01/2022 quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản quy phạm pháp luật khác.

Hai là, về tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về môi trường

Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: đất đai, tài nguyên nước, khoáng sản và môi trường. Trong những năm qua, bộ máy quản lý nhà nước của ngành Tài nguyên và Môi trường đã được kiện toàn, bổ sung, hoàn thiện từ Trung ương đến địa phương và triển khai thực hiện đồng bộ, thống nhất, hiệu lực, hiệu quả, như: hình thành và vận hành tốt mô hình quản lý đa ngành, đa lĩnh vực trên cơ sở một đầu mối tập trung, thống nhất chịu trách nhiệm trước Chính phủ về quản lý nhà nước về tài nguyên, môi trường và biến đổi khí hậu.

Bộ máy quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương đã dần được kiện toàn để tăng cường tổ chức bộ máy của ngành Tài nguyên và Môi trường hoàn thiện theo hướng tinh gọn, thống nhất quản lý và hoạt động hiệu quả. Nếu Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường ở Trung ương với 18 tổ chức giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước, thì Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường là các tổ chức, cá nhân giúp việc UBND các cấp quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường ở địa phương; riêng đối cấp xã, phường, thị trấn còn có lực lượng công chức địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc công chức địa chính - xây dựng - nông nghiệp và môi trường (đối với xã). Tổng cục Môi trường là cơ quan trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường và đa dạng sinh học trong phạm vi cả nước; quản lý và tổ chức thực hiện các hoạt động dịch vụ công thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Tổng cục theo quy định của pháp luật.

Ba là, về thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm

Thể chế thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong lĩnh vực môi trường đã dần được hoàn thiện, theo đó, đã hoàn thiện theo hướng điều chỉnh, hoàn thiện về nội dung và đối tượng thanh tra, xử lý triệt để tình trạng chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát. Từ đó, đã góp phần xử lý các sai phạm trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường mà xã hội quan tâm và tạo được sự đánh giá cao của xã hội, như: kiểm tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường; kiểm tra công tác bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu tại các cảng biển; kiểm tra, xử lý các vụ việc về ô nhiễm, sự cố môi trường và đa dạng sinh học trên địa bàn cả nước...

Theo báo cáo của Bộ Tài Nguyên Môi trường, trong giai đoạn 2016-2020, ngành Tài nguyên và Môi trường đã triển khai thực hiện giám sát các cơ sở có nguy cơ ô nhiễm nghiêm trọng tại 3 miền Bắc, Trung, Nam; trong đó thực hiện kiểm tra, thanh tra gần 4.000 cơ sở, khu công nghiệp; xử phạt 1.410 cơ sở với số tiền 242 tỷ đồng, đặc biệt thiết lập đường dây nóng để tiếp nhận ý kiến phản ánh về ô nhiễm môi trường từ Trung ương đến địa phương, cụ thể đã tiếp nhận gần 2.000 thông tin phản ánh và xử lý theo thẩm quyền của cấp trung ương và địa phương [2].

Một số hạn chế

- Dù thể chế đang dần được hoàn thiện, công tác xây dựng, ban hành văn bản pháp luật hiện đã có khá nhiều, nhưng còn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, còn chồng chéo, mâu thuẫn, nhất là giữa các Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đất đai, Luật Khoáng sản và Luật Đa dạng sinh học. Nhiều văn bản thiếu tính đồng bộ, thiếu cụ thể và thiếu sự ổn định…, từ đó làm giảm hiệu quả, hiệu lực của quản lý nhà nước về môi trường. Cách tiếp cận và công cụ quản lý mới chưa được thể chế hóa kịp thời và không theo kịp với những diễn biến thực tiễn trong quá trình phát triển, hội nhập quốc tế và cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0.

- Các vấn đề liên quan đến môi trường, như: tình trạng ô nhiễm, suy thoái môi trường, đang đặt ra ngày càng gay gắt. Chính vì vậy, việc xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch liên quan đến môi trường vẫn cần tiếp tục được hoàn thiện, đồng bộ và nhất quán, khắc phục được tình trạng chưa thống nhất trong nhận thức và hành động, từ các cơ quan quản lý đến từng doanh nghiệp và mỗi người dân.

- Thể chế liên quan đến tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về môi trường mặc dù đã có sự bổ sung, sửa đổi, tuy nhiên vẫn còn những bất cập nhất định, chưa thể đáp ứng được với yêu cầu quản lý đối với một số lĩnh vực lớn, phức tạp, nhạy cảm đang gia tăng. Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14 lần đầu tiên chế định về thẩm quyền quản lý nhà nước dựa trên nguyên tắc quản lý tổng hợp, thống nhất, một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì thực hiện; phân cấp triệt để cho địa phương. Vấn đề đặt ra là, theo quy định tại Luật Bảo vệ môi trường, thì các bộ, ngành và địa phương đều cùng với Bộ Tài nguyên và Môi trường tham gia quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được giao theo Luật. Tuy nhiên, trên thực tế hiện nay, sự tham gia của các bộ, ngành trong công tác bảo vệ môi trường đang có những hạn chế do thiếu cơ chế phối hợp. Bên cạnh đó, bộ máy quản lý nhà nước về môi trường chưa tương xứng với phát triển kinh tế hiện nay, cán bộ cấp xã, cấp huyện quá mỏng, ít cọ sát thực tế nên việc tham mưu về quản lý môi trường cấp địa phương chậm được thực hiện. Trang thiết bị phục vụ cho công tác quản lý nhà nước về môi trường cũng còn nhiều hạn chế.

- Chính sách về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm chưa được chú trọng hoàn thiện đúng mức, còn có sự buông lỏng quản lý, thiếu trách nhiệm trong việc kiểm tra, giám sát về môi trường. Quy định về chế tài xử lý đối với các hành vi gây tổn hại đến môi trường chưa đủ mạnh và mang tính răn đe hiệu quả; biện pháp xử lý vi phạm giữa các văn bản pháp luật về môi trường còn có những khoảng trống, có rất ít trường hợp gây tổn hại đến môi trường bị xử lý hình sự, dẫn đến hiệu quả và hiệu lực trong xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường còn thấp.

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN THỂ CHẾ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM

Với những kết quả đạt được và hạn chế trong thể chế quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam như phân tích ở trên, giải pháp đặt ra trong thời gian tới là:

Thứ nhất, về xây dựng và ban hành các chính sách, pháp luật về môi trường: Cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật nhằm thể chế hóa việc thực hiện chủ trương không thu hút đầu tư bằng mọi giá, không đánh đổi môi trường vì lợi ích kinh tế, kiểm soát nguy cơ phát sinh sự cố môi trường và vấn đề ô nhiễm môi trường xuyên biên giới. Trong đó, tập trung vào các nội dung trọng tâm về việc hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật để triển khai Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, để các quy định mới của luật đi vào thực tiễn cuộc sống, xem xét sửa đổi các Luật có liên quan nhằm tạo sự đồng bộ, tránh mâu thuẫn, chồng chéo trong các văn bản Luật, như: Luật Đất đai, Luật Khoáng sản và Luật Đa dạng sinh học. UBND các địa phương cấp tỉnh cần tập trung xây dựng và ban hành các quy định, cơ chế, chính sách nhằm khuyến khích đầu tư xây dựng từ nguồn lực xã hội hóa các công trình hạ tầng bảo vệ môi trường tại các cụm, khu công nghiệp, hỗ trợ cho hoạt động xử lý chất thải.

Trong xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về môi trường, cần tiếp tục tập trung hoàn thiện quá trình lập, phê duyệt đầy đủ, đồng bộ, nhất quán các quy hoạch, chiến lược bảo vệ môi trường, đảm bảo tính khả thi, gắn với không gian phát triển của quốc gia, vùng lãnh thổ và địa phương nhằm giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa phát triển kinh tế với bảo vệ môi trường, có tầm nhìn dài hạn để phân bổ, khai thác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực tài nguyên đáp ứng yêu cầu thực hiện chiến lược phát triển nhanh và bền vững. Lồng ghép chiến lược về bảo vệ môi trường bền vững, quản lý tài nguyên, ứng phó với biến đổi khí hậu thành một nội dung, nhiệm vụ trong các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường từ Trung ương đến cơ sở. Đảm bảo đội ngũ cán bộ, công chức các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường có cơ cấu hợp lý; Sắp xếp, bố trí lại số biên chế hiện có và bổ sung kịp thời đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ cụ thể, đặc thù của các cơ quan bảo vệ môi trường ở trung ương và địa phương; Đội ngũ cán bộ quản lý môi trường từ trung ương đến địa phương, đặc biệt là cấp huyện, xã được đào tạo về chuyên môn, nghiệp vụ môi trường, quản lý nhà nước, ngoại ngữ, tin học và các yêu cầu khác đáp ứng yêu cầu của công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường;

Điều kiện, cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ công tác quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường từ Trung ương đến địa phương được bổ sung, tăng cường nhằm đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ bảo vệ môi trường trong tình hình mới.

Thứ ba, tăng cường kiểm tra, thanh tra chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường, tập trung vào các đối tượng có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường cao; tăng cường kiểm tra, thanh tra đột xuất, thực hiện thanh tra thường xuyên về bảo vệ môi trường. Nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm đối với các dự án, cơ sở sản xuất có nguy cơ gây sự cố, ô nhiễm môi trường cao, bảo đảm không để xảy ra sự cố môi trường nghiêm trọng, các dự án, cơ sở này vận hành an toàn về môi trường.

Chính phủ nên có quy định rõ hơn về chức năng, thẩm quyền thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, trên nguyên tắc đã giao nhiêm vụ, thì cần giao công cụ để thực thi các nhiệm vụ đó và việc thực thi đó cần đảm bảo không gây chồng chéo, ảnh hưởng đến hoạt động của doanh nghiệp, tránh đến khi gặp khó khăn, vướng mắc thì các cơ quan lại đùn đẩy, né tránh trách nhiệm.

Thứ tư, nâng cao hiệu quả hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật về môi trường, từ đó giúp thay đổi nhận thức về bảo vệ môi trường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội đối với cơ quan nhà nước, doanh nghiệp và các chủ thể khác trong xã hội; đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động trong khâu thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường bằng việc huy động sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, đoàn thể và cộng đồng dân cư trong việc tham gia quản lý, tổ chức thực hiện và giám sát bảo vệ môi trường.

Thứ năm, tăng cường ứng dụng khoa học kỹ thuật, nhất là các thành tựu của cuộc Cách mạng công nghệ 4.0, cải cách hành chính, đồng bộ hóa, hiện đại hóa hệ thống thông tin, dữ liệu về môi trường. Đẩy mạnh hợp tác quốc tế, tranh thủ có hiệu quả sự hỗ trợ của quốc tế trong quá trình hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước về môi trường./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Chính phủ (2022), Nghị định số 26/2022/NĐ-CP, ngày 22/9/2022 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường.

2. CTTĐT (2020), Kết quả, thành tựu lĩnh vực môi trường giai đoạn 2016-2020, truy cập từ https://monre.gov.vn/Pages/ket-qua,-thanh-tuu-linh-vuc-moi-truong-giai-doan-2016-2020.aspx.

3. Diễn đàn Kinh tế thế giới - WEF (2009-2010), Báo cáo năng lực cạnh tranh toàn cầu năm 2009, 2010.

4. Đảng cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.

5. Học viện Hành chính (2011), Giáo trình Hành chính công, Nxb Khoa học và Kỹ thuật.

6. Thủ tướng Chính phủ (2022), Quyết định số 450/QĐ-TTg, ngày 13/4/2022 phê duyệt Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050.

7. Tuấn Hưng (2021), Quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường: Chức năng, nhiệm vụ cần kèm theo công cụ quản lý, truy cập từ https://tuyengiao.vn/khoa-giao/quan-ly-nha-nuoc-ve-bao-ve-moi-truong-chuc-nang-nhiem-vu-can-kem-theo-cong-cu-quan-ly-134534.

ThS. TRỊNH TRỌNG THÀNH

Công ty Dịch vụ công ích quận Thủ Đức. TP. Hồ Chí Minh

(Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 07/2023)