Một số vấn đề cần sửa đổi trong Luật Đất đai năm 2013
Bài viết phân tích và tìm ra những nội dung chính cần được sửa đổi, bổ sung đối với Luật Đất đai 2013 để tạo lập được hệ thống chính sách, pháp luật đất đai phù hợp cho giai đoạn phát triển tiếp theo của đất nước.
Những bất cập của hệ thống pháp Luật Đất đai hiện hành
Nhìn lại toàn bộ hệ thống pháp luật đất đai hiện hành được xây dựng trên nền tảng của Luật Đất đai 2013, có thể đưa ra một số nhận xét chủ yếu, như sau:
Thứ nhất, thiết kế hệ thống chính sách đất đai chưa đồng bộ, đang tồn tại một số chính sách khó thực hiện đồng thời. Có thể lấy ví dụ như, Luật đã đặt chính sách Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch để đưa đất ra đấu giá (xem nội dung Chương Quy hoạch sử dụng đất) nhằm ngăn ngừa tham nhũng, nhưng lại cho phép người sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân được thực hiện quyền “cho chủ đầu tư dự án thuê quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với chủ đầu tư dự án để thực hiện dự án theo quy định của Chính phủ” đối với trường hợp đất thuộc diện thu hồi để thực hiện dự án (Điểm i Khoản 1 Điều 179). Cho đến nay, Chính phủ vẫn chưa hướng dẫn được cơ chế thực hiện 2 quyền này khi Nhà nước thu hồi đất.
Thứ hai, còn nhiều quy định chưa bảo đảm tính phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và một số luật có liên quan, nhất là các luật về tài sản gắn liền với đất (như Luật Đầu tư năm 2014, Luật Quy hoạch đang được Quốc hội xem xét, Luật Nhà ở năm 2014, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng đang được Quốc hội xem xét, Luật Quản lý, Sử dụng tài sản công năm 2017). Nói chung, khi xem xét thông qua Luật Đất đai năm 2013, những chính sách lớn về quản lý, sử dụng tài sản gắn liền với đất chưa được liên kết một cách hệ thống với Luật Đất đai nên tồn tại nhiều hoặc là khoảng trống pháp luật hoặc là chồng chéo có xung đột pháp luật. Một ví dụ điển hình là Luật Đất đai năm 2013 đã đưa ra cải cách cơ chế giải quyết “dự án treo” trên nguyên tắc Nhà nước sẽ thu hồi cả đất đai và tài sản gắn liền đã đầu tư sau khi gia hạn 24 tháng thực hiện đối với các dự án rơi vào tình trạng bị “treo”. Quy định này trái với Hiến pháp năm 2013 và Luật Đầu tư năm 2014 về quy định Nhà nước cam kết bảo hộ tài sản của nhà đầu tư trong quá trình thực hiện đầu tư.
Thứ ba, do mục tiêu của Luật Đất đai năm 2013 được đặt ra là tăng cường quản lý nhà nước về đất đai chứ không phải là nâng cao hiệu suất và hiệu quả sử dụng đất, nên rất thiếu những quy định, chế tài cụ thể hướng đến sử dụng nguồn lực đất đai một cách hiệu quả. Mặt khác, Luật chưa đưa ra được các quy định nhằm khắc phục nguy cơ tham nhũng khi Nhà nước vừa có quyền quyết định về đất đai với tư cách đại diện cho sở hữu toàn dân và vừa có quyền quyết định về quản lý đất đai với tư cách là cơ quan quản lý của Nhà nước. Về nguyên tắc, người quản lý chung phải đứng ngoài các quyết định liên quan tới lợi ích từ đất, mới đảm bảo tính khách quan, công tâm.
Thứ tư, cơ chế vốn hóa đất đai nói chung và vốn hóa đất công, tài sản công nói riêng chưa được xem xét kỹ lưỡng, chưa có những quy định hợp lý trong phân chia giá trị đất đai từ vốn hóa. Ngay từ năm 2003, cơ chế đổi đất lấy hạ tầng đã bị loại bỏ, do cơ chế này chứa đựng nhiều nguy cơ tham nhũng, một phần giá trị đất công có thể chuyển phi lý vào túi riêng của tư nhân dựa trên sự lệch lạc của việc xác định giá trị. Đến năm 2013, Luật Đất đai vẫn lại thừa nhận hình thức này dưới dạng các dự án BT (xây dựng - chuyển giao), trong đó Nhà nước trả cho nhà đầu tư bằng đất, mà không có một quy định nào về xác định chất lượng hạ tầng, giá trị hạ tầng đã xây dựng và giá trị đất đai đem “đánh đổi”. Về vấn đề Nhà nước đầu tư hạ tầng làm giá trị đất đai kề bên tăng lên, pháp luật cũng mới chỉ đưa ra quy định nguyên tắc “Nhà nước điều tiết lại giá trị tăng thêm từ đất không phải do chủ sử dụng đất đầu tư mang lại”, mà không có bất kỳ chính sách điều tiết cụ thể nào.
Thứ năm, việc giải phóng nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế cả nông nghiệp, phi nông nghiệp đều chưa được quy định phù hợp so với sức phát triển trên thực tế. Mọi quy định chỉ mang tính “cơi nới” chính sách, chưa tạo được cơ sở pháp lý ổn định để giải phóng sức phát triển nguồn lực đất đai. Hạn điền (hạn mức nhận chuyển quyền) và thời hạn (hạn mức thời gian sử dụng đất) vẫn là rào cản chính trong xác lập một tư liệu sản xuất có khả năng tiếp nhận đầu tư lớn, dài hạn, có chiều sâu của nông dân vào phát triển kinh tế nông nghiệp sản xuất hàng hóa quy mô lớn. Ngay như cơ chế Ủy ban nhân dân thuê đất của nông dân để cho doanh nghiệp nông nghiệp thuê lại cũng trái với Luật Đất đai năm 2013, nhưng đang được áp dụng thành công ở nhiều địa phương. Đối với khu vực phi nông nghiệp, chính sách đất đai cũng chưa tạo điều kiện thu hút vốn đầu tư của dân để phát triển bất động sản. Việc phát triển bất động sản du lịch - nghỉ dưỡng hiện nay là một xu hướng tốt để thực hiện chủ trương của Nhà nước đưa du lịch Việt Nam thành một ngành kinh tế mũi nhọn. Để thu hút vốn đầu tư từ dân, pháp luật cần cho phép nhà đầu tư cá nhân được sử dụng đất lâu dài như đất ở. Các địa phương đã và đang áp dụng pháp luật rất khác nhau, trong khi Luật Đất đai năm 2013 không cho phép.
Thứ sáu, hệ thống tài chính đất đai gồm định giá đất và thuế đất vẫn chưa đạt được trạng thái cần thiết của chuẩn mực quản lý phù hợp. Quyết định giá đất của cơ quan hành chính là thiếu độc lập và khách quan. Hệ thống thuế về đất đai quá lạc hậu, làm cho nguồn thu từ đất quá nhỏ bé so với nhu cầu bảo vệ lợi ích toàn dân về đất đai. Quan điểm xây dựng hệ thống thuế về đất đai cần chuyển hẳn sang mục tiêu thuế là công cụ quan trọng của Nhà nước để điều tiết thị trường. Hệ thống thuế về đất đai hiện hành đang là nguyên nhân chính làm cho ngân sách phải chi quá nhiều cho đầu tư phát triển hạ tầng và dịch vụ công cộng, mà mọi người sử dụng lại không phải trả bất kỳ một chi phí nào.
Các giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật đất đai
Các giải pháp cụ thể được đề xuất nhằm lấp đầy các khoảng trống, khoảng chồng chéo, khoảng xung đột pháp luật đang tồn tại trong Luật Đất đai năm 2013, đồng thời nhằm mở rộng các chính sách đất đai phục vụ phát triển đất nước trong giai đoạn tiếp theo.
Một là, thiết kế hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai
Để khắc phục những nhược điểm mang tính hệ thống, việc xây dựng một văn bản luật cần được thiết kế rất chi tiết để sao cho số từ ngữ sử dụng ít nhất nhưng chuyển tải các quy định được nhiều nhất. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, bước thứ nhất trong xây dựng pháp luật là thiết kế hệ thống chính sách để được Quốc hội chấp thuận. Trên cơ sở này, bước thứ hai mới chuyển sang luật hóa các chính sách đã được chấp thuận. Đây chính là cách tạo nên tính hệ thống cao trong một văn bản quy phạm pháp luật. Đối với bất kỳ luật nào cũng cần có một “tổng công trình sư” cho quá trình xây dựng.
Hai là, rà soát để loại bỏ các khoảng trống, khoảng chồng chéo, khoảng xung đột pháp luật
Nhiệm vụ này thường đơn giản, chỉ thuần túy là rà lại toàn bộ Luật Đất đai năm 2013, các Nghị định và Thông tư hướng dẫn thi hành và so sánh với Hiến pháp, các luật khác có liên quan để định vị các quy định bị bỏ trống, các quy định có chứa đựng xung đột pháp luật. Cách làm thì đơn giản, nhưng dữ liệu về các quy định pháp luật lại rất lớn, có thể chưa rà soát hết, có thể rà rồi nhưng chưa phát hiện ra.
Các hệ thống pháp luật đưa vào làm cơ sở để rà soát hệ thống pháp luật đất đai bao gồm Hiến pháp; Bộ luật Dân sự và Bộ luật Tố tụng dân sự; các luật về tài sản gắn liền với đất gồm Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Quản lý và sử dụng tài sản công, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (đang được Quốc hội xem xét); Luật Quy hoạch (đang được Quốc hội xem xét); các luật về đầu tư, xây dựng gồm Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng; các luật về doanh nghiệp và hoạt động của doanh nghiệp gồm Luật Doanh nghiệp, Luật Phá sản doanh nghiệp, Luật Chứng khoán, Luật Thương mại, Luật Trọng tài thương mại; các luật về khiếu nại, tố cáo gồm Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo; các Nghị định của Chính phủ về một số lĩnh vực chưa có luật quy định, như: giao dịch bảo đảm, đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP)...
Cách xử lý là phải sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đất đai năm 2013 sao cho bảo đảm tính hệ thống, tính đồng bộ hoặc bổ sung dẫn chiếu cụ thể tới các luật khác.
Ba là, sở hữu toàn dân về đất đai và vận hành trong cơ chế thị trường
Hiến pháp năm 1946 đã thừa nhận đất đai như một tài sản của công dân, được pháp luật bảo hộ; Hiến pháp năm 1959 tiếp tục thừa nhận 2 hình thức sở hữu tư nhân về đất đai trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội; Hiến pháp năm 1980 chỉ thừa nhận một hình thức sở hữu toàn dân về đất đai phù hợp với chủ trương chính trị đưa Việt Nam tiến thẳng lên chủ nghĩa xã hội; Hiến pháp năm 1992 là Hiến pháp của thời kỳ đổi mới, đã mở rộng hình thức sở hữu toàn dân về đất đai bằng cách trao các quyền giao dịch về quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; Hiến pháp năm 2013 tiếp tục thừa nhận hình thức sở hữu toàn dân mở rộng về đất đai và khẳng định thêm quyền thu hồi đất và trưng dụng đất của Nhà nước. Như vậy, từ lịch sử xác lập chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam có thể đưa ra 2 nhận xét chính:
Chế độ sở hữu tư nhân về đất đai đã được pháp luật thừa nhận ở Việt Nam từ năm 1946 tới năm 1980 với sự khẳng định về tính phù hợp trong giai đoạn quá độ lên chủ nghĩa xã hội;
Chế độ sở hữu toàn dân đầy đủ về đất đai đã thể hiện tính thiếu phù hợp với kinh tế thị trường, hình thức sở hữu toàn dân đã được mở rộng bằng cách thừa nhận quyền sử dụng đất là tài sản của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân và cho phép giao dịch về quyền sử dụng đất đối với các trường hợp được giao dịch trên thị trường; từ đó quyền sử dụng đất được vận hành trên thị trường bất động sản.
Về mặt lý luận, quyền sở hữu tư nhân về đất đai luôn là quyền bị hạn chế do phải thừa nhận quyền địa dịch của cộng đồng và quyền chiếm giữ đất đai của Nhà nước vì lợi ích công cộng. Thực tế ở Việt Nam, kinh tế thị trường đã buộc phải tìm giải pháp để mở rộng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai cho phù hợp với yêu cầu vận hành thị trường đất đai. Sự thực, đây là một giải pháp, nhưng quá phức tạp và còn phức tạp hơn khi kinh tế thị trường ở Việt Nam sẽ phát triển ở mức cao hơn trong thời gian tới. Sở hữu đất đai là một sở hữu đặc biệt, không giống sở hữu các tài sản cá nhân khác. Một số nước tiếp cận theo cách thu hẹp quyền tư hữu về đất đai. Cả hai cách tiếp cận đều tiến tới một mục tiêu chung là vận hành được đất đai trong cơ chế thị trường.
Bốn là, vốn hóa đất công và tài sản công gắn liền với đất
Tại tất cả các nước có nền kinh tế chuyển đổi từ bao cấp sang thị trường đều xảy ra một quá trình chuyển một phần rất lớn đất công, tài sản công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân. Đây là một quá trình mang tính tất yếu vì trong một nền kinh tế bao cấp thì đất đai và hầu hết các tài sản trên đất đều thuộc sở hữu toàn dân, khi vận hành nền kinh tế thị trường thì nhà nước từ chức năng chỉ huy tập trung chuyển sang chức năng điều tiết thị trường bằng chính sách.
Quá trình chuyển đổi đất công và tài sản công gắn liền như vậy gọi là quá trình chuyển đất công và tài sản công thành tiền để thu hồi vốn về ngân sách nhà nước, hay còn gọi là quá trình vốn hóa đất công và tài sản công. Các hình thức vốn hóa đã được thực hiện ở Việt Nam gồm có: (1) “đổi đất lấy hạ tầng” hay còn gọi là “sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng” và nay được ẩn dưới tên “dự án BT”; (2) “giao đất công để thực hiện các dự án đầu tư” và “bán tài sản công” khi Nhà nước không còn nhu cầu sử dụng; (3) “cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước”, trong đó tài sản của doanh nghiệp bao gồm cả đất công và tài sản công gắn liền.
Nếu quá trình vốn hóa này không được quản lý chặt chẽ thì luôn gắn với tham nhũng liên quan tới phần giá trị chênh lệch giữa giá trị do Nhà nước xác định và giá trị thị trường. Ví dụ điển hình về tình trạng này đã có quá nhiều!
Năm là, quy hoạch sử dụng đất đai, chuyển dịch đất đai và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Quy hoạch sử dụng đất: Quy hoạch sử dụng đất là vấn đề được quan tâm đặc biệt tại Việt Nam, một mặt, đảm nhận chức năng đưa ra phương án sử dụng đất hợp lý nhằm đáp ứng mọi nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ quy hoạch, và mặt khác, đảm nhận chức năng là căn cứ để Nhà nước thực hiện các quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và gia hạn sử dụng đất. Với các chức năng như vậy, có thể hiểu quy hoạch sử dụng đất là công cụ quan trọng để xây dựng kịch bản sử dụng đất trong tương lai gần và Nhà nước sẽ thực hiện kịch bản đó bằng quyền lực của mình. Quốc hội đang xem xét và thông qua Luật Quy hoạch (thống nhất). Vậy Chương Quy hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013 rõ ràng là cần được điều chỉnh lại cho phù hợp.
Chuyển dịch đất đai: Quy hoạch sử dụng đất là kịch bản để thực hiện quá trình chuyển dịch đất đai. Chuyển dịch đất đai là một vấn đề quan trọng trong quá trình công nghiệp hóa đất nước, có liên quan không chỉ tới bảo đảm đất cho đầu tư phát triển, mà còn tới bảo đảm sự phát triển bền vững của xã hội. Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 không tạo được khung pháp luật cho chuyển dịch đất đai tự nguyện, vì không cho phép nhà đầu tư được nhận chuyển quyền sử dụng đất. Nhà đầu tư chỉ có thể tiếp cận đất đai thông qua cơ chế Nhà nước thu hồi đất để giao trực tiếp cho nhà đầu tư. Trên thực tế, Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để giao cho mọi loại dự án đầu tư chỉ với điều kiện dự án đó được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Hệ quả là khiếu nại, khiếu kiện về đất đai tăng tới mức chiếm hơn 70% tổng lượng khiếu nại, khiếu kiện của dân, chiếm tuyệt đại đa số các vụ khiếu kiện vượt cấp và là nguyên nhân của nhiều vụ việc bất ổn, mất an ninh trật tự tại các địa phương.
Luật Đất đai năm 2003 đã cho phép nhà đầu tư trong nước có quyền nhận chuyển quyền sử dụng đất trực tiếp từ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để thực hiện các dự án đầu tư. Luật này cũng hạn chế lại các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để giao cho các dự án đầu tư vì lợi ích kinh tế, mở rộng nhóm dự án mà nhà đầu tư phải thương thảo trực tiếp với những người đang sử dụng đất để nhận chuyển quyền sử dụng đất theo cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện. Hệ quả của thực hiện cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện là hầu hết các dự án đầu tư đều rơi vào tình trạng nhà đầu tư chỉ có thể nhận chuyển quyền được khoảng 70% diện tích đất cần thiết, mà không thể hoàn thành toàn bộ do một số người đang sử dụng đất đòi giá đất ở mức quá cao, thậm chí không hợp tác với nhà đầu tư, tạo lực cản lớn cho quá trình phát triển, vì dự án nào cùng
Luật Đất đai năm 2013 đã có điều chỉnh đáng kể đối với chính sách chuyển dịch đất đai theo xu hướng không khuyến khích chuyển dịch đất đai tự nguyện, chuyển sang thực hiện chủ yếu theo cơ chế Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch ngay sau khi quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt và tiến hành đấu giá đất để lựa chọn nhà đầu tư. Luật chỉ cho phép áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện đối với các dự án nhỏ lẻ khi không còn đất đã thu hồi theo quy hoạch.
Sáu là, đổi mới chế độ sử dụng đất đai
Hiện nay, mỗi loại đất đều có quy định riêng về chế độ sử dụng đất, cụ thể bao gồm các loại đất chính, như sau:
Đất sản xuất nông, lâm, thủy, diêm nghiệp được quy định có hạn chế về diện tích nhận chuyển quyền không vượt quá 10 lần hạn mức giao đất và hạn chế thời hạn sử dụng là 50 năm. Nhiều ý kiến cho rằng quy định không khuyến khích đầu tư dài hạn trên đất, không giải phóng được tư liệu sản xuất. Luật Đất đai năm 2013 có quy định thêm là hết thời hạn sử dụng thì được xem xét gia hạn khi người sử dụng đất bảo đảm các điều kiện như: không vi phạm pháp luật, sử dụng đất có hiệu quả. Cần cải cách chế độ sử dụng đất loại này để phát triển nông nghiệp trên nguyên tắc xóa bỏ mọi hạn chế và sẽ bị thu hồi nếu vi phạm pháp luật hoặc bỏ hoang đất hoặc sử dụng đất kém hiệu quả.
Đối với loại đất để phát triển nông nghiệp công nghệ cao, như: nhà kính, nhà lưới, nhà trồng nấm, chăn nuôi... hiện pháp luật đất đai ghép vào loại “đất nông nghiệp khác”, mà không có quy định về chế độ sử dụng đất cụ thể. Lúc này cần đưa ra các quy định cụ thể về chế độ sử dụng đất đối với đất sản xuất nông nghiệp công nghệ cao mang tính khuyến khích đầu tư phát triển.
Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp được quy định thời hạn theo dự án đầu tư (dưới 50 năm, trường hợp đặc biệt dưới 70 năm), trong đó loại đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp do hộ gia đình, cá nhân sử dụng không theo dự án đầu tư lại không có quy định cụ thể. Mặt khác, thời gian vừa qua cũng có nhiều ý kiến cho rằng, nên cho phép sử dụng đất vô thời hạn đối với đất để xây dựng các bất động sản du lịch, nghỉ dưỡng nhằm phát triển phân khúc này. Sự thực, để động viên việc hộ gia đình, cá nhân tham gia sản xuất kinh doanh, nên cho phép mọi loại đất do hộ gia đình, cá nhân sử dụng đều được sử dụng lâu dài như đất ở.
Đất ở đã được Quốc hội cho phép sử dụng đất lâu dài tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998. Đến nay, có một số bất cập trên thực tế về sử dụng đất lâu dài đối với nhà chung cư. Nhà chung cư có niên hạn sử dụng, hết niên hạn phải phá dỡ và xây dựng lại. Phương án tốt nhất là quy định thời hạn sử dụng đất xây chung cư bằng tuổi thọ nhà chung cư. Như vậy, giá chung cư sẽ giảm đáng kể và cải tạo chung cư sẽ không phức tạp như hiện nay.
Những đổi mới về chế độ sử dụng đất đối với một số loại đất sản xuất, kinh doanh cả nông nghiệp và phi nông nghiệp đều có tác động tích cực cho phát triển kinh tế.
Bảy là, cải cách hệ thống tài chính đất đai
Định giá đất: Giá đất là một lĩnh vực thể hiện sự khác biệt hoàn toàn giữa kinh tế do nhà nước bao cấp và kinh tế thị trường. Trong kinh tế do nhà nước bao cấp, đất đai không có giá trị và giá cả; còn trong kinh tế thị trường, đất đai là hàng hóa đặc biệt có giá trị và giá cả do thị trường quyết định.
Theo quy định hiện hành, Chính phủ quy định phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định bảng giá đất cụ thể đối với từng loại đất. Bảng giá đất cụ thể được áp dụng chủ yếu để tính thuế, phí, lệ phí có liên quan tới đất đai, tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng và tính tiền bồi thường cho Nhà nước khi làm thất thoát quỹ đất công. Đối với việc tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền, tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất, tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, tính giá trị đất đai khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Giá đất do Sở Tài nguyên và Môi trường đề xuất, thông qua Hội đồng thẩm định giá cấp tỉnh trước khi trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.
Mặc dù pháp luật đã quy định cụ thể về giá đất như vậy, nhưng trên thực tế giá đất do Nhà nước quy định và quyết định luôn thấp hơn giá đất thị trường nhiều lần. Giá đất do Nhà nước quyết định thấp làm cho giá trị bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất cũng thấp. Đây là nguyên nhân chính dẫn tới các khiếu nại hành chính về giá đất do Nhà nước quyết định luôn chiếm tỷ lệ rất cao, khoảng 70% tổng lượng khiếu nại hành chính của dân. Đây cũng là nguyên nhân chính gây ra lãng phí và tham nhũng trong quản lý đất đai, khi cơ quan hành chính vừa có thẩm quyền quyết định về đất đai, lại vừa có luôn thẩm quyền quyết định về giá trị đất đai (vừa đá bóng, vừa thổi còi).
Hiện nay, thể chế định giá đất chưa phù hợp kinh tế thị trường đã tạo nên khoảng cách đáng kể giữa giá đất của Nhà nước và giá đất thị trường. Để khắc phục tình trạng này, cần tiếp tục cải cách thể chế định giá đất theo hướng phù hợp với kinh tế thị trường. Nội dung của giải pháp bao gồm: (a) giảm triệt để sự can thiệp của cơ quan hành chính vào quá trình định giá đất, Chính phủ cũng không quy định về phương pháp định giá đất và khung giá các loại đất; việc định giá đất cụ thể được trao cho hệ thống các tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất độc lập, vì đây là lĩnh vực cần chuyên môn sâu, được quản lý như các lĩnh vực dịch vụ chuyên ngành khác như đo đạc, quy hoạch... (b) Nhà nước hoàn chỉnh khung pháp luật và thể chế để quản lý dịch vụ định giá đất độc lập và tạo điều kiện nâng cao chất lượng chuyên môn và đạo đức của định giá viên trên nguyên tắc trao quyền cho Hiệp hội định giá.
Nguồn thu từ đất và hệ thống thuế đất: Nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước được xác định khá ổn định trong nhiều năm nay, trong đó có một vài cải cách nhỏ trong từng thành phần nguồn thu.
Từ thực tế nguồn thu, có thể nhận xét: (a) Tổng thu từ đất luôn chiếm khoảng từ 5%-10% tổng thu ngân sách nhà nước, tỷ lệ này không cao, chứng tỏ chưa khai thác hết tiềm năng đất đai; (b) Thu từ nguồn tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất (bản chất là Nhà nước bán quyền sử dụng đất) luôn chiếm tỷ trọng cao ở mức 80% tổng thu từ đất, điều này chứng tỏ nguồn thu từ đất không bền vững; (c) Thu từ thuế sử dụng đất phi nông nghiệp quá thấp, chỉ khoảng 2% tổng thu từ đất, điều này chứng tỏ thuế chưa thể đóng vai trò tạo nguồn thu để phát triển kết cấu hạ tầng và dịch vụ công cộng; (d) Thuế chuyển quyền hoặc thuế thu nhập từ chuyển quyền đối với bất động sản và lệ phí trước bạ lại ở mức quá cao (thuế chuyển quyền ở mức 6% và lệ phí trước bạ ở mức 16% tổng thu từ đất), cách thu này tạo ra các giao dịch ngầm không đăng ký để trốn thuế.
Qua những phân tích sơ bộ cấu trúc thu từ đất, có thể thấy hệ thống thu từ đất và thuế về đất của Việt Nam chưa phù hợp với kinh tế thị trường, cũng như không thể trở thành công cụ mạnh để ngăn chặn đầu cơ, khuyến khích đầu tư sử dụng đất hiệu quả và minh bạch thị trường quyền sử dụng đất. Cải cách toàn diện là một nhu cầu cần thiết, càng sớm càng tốt, trong đó hoàn chỉnh cơ chế định giá đất cần được thực hiện trong sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013./.
1. Quốc hội (2013). Luật Đất đai, số 45/2013/QH13, ngày 29/11/2013
2. Hernando De Soto (2000). The Mystery of Capital, the Times (London)
3. World Bank (Safeguard Training) (2008). Benefit Sharing & Hydropower: Enhancing Development Benefits of Hydropower Investments, Background, Lessons Learned and Recent Trends in Hydropower Benefit Sharing, Prepared by Peter Leonard, Daryl Fields, Navin Rai, Elena Correa
4. Archer R. (1999). Land Pooling and Readjustment: Examples from Asia
Bình luận