Từ khóa: chênh lệch vùng, chính sách giảm chênh lệch vùng, phát triển vùng

Summary

Regional disparities are a common phenomenon in countries around the world. In Vietnam, the development and income gap between regions is slowly narrowing. Based on literature review on concepts, causes, and policy models to reduce regional disparities, the article evaluates Vietnam's policies to reduce regional disparities, thereby proposing solutions to improve the effectiveness of these policies in the near future.

Keywords: regional disparities, policies to reduce regional disparities, regional development

ĐẶT VẤN ĐỀ

Hệ thống chính sách phát triển vùng của các quốc gia nhìn chung có 3 mục tiêu chính: Thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội các vùng; Thúc đẩy liên kết giữa các vùng và Giảm bớt chênh lệch vùng. Theo khảo sát của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) (2010), hầu hết các quốc gia thành viên thực hiện chính sách vùng với mục tiêu công bằng (phát triển cân đối giữa các vùng) và hiệu quả (thúc đẩy tăng trưởng và nâng cao sức cạnh tranh). Một số quốc gia có cam kết trong Hiến pháp về bảo đảm cân đối theo lãnh thổ, như Đức, Italia, Hàn Quốc, Tây Ban Nha.

Qua đó, có thể thấy, giảm chênh lệch vùng là một vấn đề quan trọng, luôn nằm trong chương trình nghị sự của các quốc gia, ngày càng được quan tâm trong xu thế phát triển bền vững về kinh tế - xã hội - môi trường và phát triển bao trùm trên thế giới hiện nay.

CHÊNH LỆCH VÙNG: KHÁI NIỆM, NGUYÊN NHÂN VÀ YÊU CẦU PHẢI GIẢI QUYẾT

Khái niệm: Theo OECD (2003), chênh lệch vùng nói tới sự khác biệt về mức độ của các hiện tượng kinh tế giữa các vùng. Viện Chiến lược phát triển (2004) chỉ rõ, chênh lệch vùng là sự khác biệt về trình độ phát triển và mức sống giữa các vùng phát triển và vùng khó khăn, giữa khu vực thành thị và khu vực nông thôn, giữa các địa phương và được so sánh với nhau tại một thời điểm nhất định.

Chênh lệch vùng là hiện tượng phổ biến tại các quốc gia trên thế giới. Trong nhóm quốc gia phát triển, GDP bình quân đầu người tại các vùng phát triển cao hơn 70% so với các vùng khó khăn; trong khi đó, tại các nước đang phát triển, mức độ chênh lệch này còn lớn hơn nhiều (IMF, 2019). Tại các nước phát triển, sự gia tăng của chênh lệch được nhìn nhận là có liên quan đến các cú sốc về kinh tế và quá trình phi công nghiệp hóa kể từ thập niên 1980. Trong khi đó, tình trạng chênh lệch vùng tại nhiều nước đang phát triển diễn ra trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế nhanh chóng với sự xuất hiện của các trung tâm sản xuất tại các địa phương cung cấp cho thị trường toàn cầu, thu hút ngày càng nhiều nguồn lực về vốn, lao động của quốc gia.

Nguyên nhân: Chênh lệch vùng có những nguyên nhân xuất phát từ đặc điểm của lãnh thổ như sự khác biệt về vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên, nguồn lực con người, văn hóa… giữa các khu vực. Quan trọng hơn, sự chênh lệch này được thúc đẩy bởi một hiệu ứng được gọi là tính kinh tế của sự quần tụ (Agglomeration economies). Đây là lợi ích kinh tế phát sinh khi các doanh nghiệp, nhà cung cấp, người lao động, người tiêu dùng ở gần nhau. Khoảng cách gần này cho phép doanh nghiệp tiếp cận người tiêu dùng dễ dàng hơn, các nhà cung cấp có thể giao hàng ổn định, thường xuyên hơn, cũng như tạo điều kiện cho các công ty học hỏi lẫn nhau trong quá trình cạnh tranh phát triển. Nhìn chung, một thị trường lớn sẽ thuận lợi cho cho việc mở rộng quy mô cũng như chuyên môn hóa của các công ty, từ đó nâng cao năng suất.

Về mặt lý thuyết, khi chi phí từ vấn đề tắc nghẽn này lớn hơn lợi ích từ quần tụ, các doanh nghiệp sẽ cân nhắc việc dịch chuyển hoạt động sản xuất, kinh doanh sang các địa bàn phù hợp.

CÁC MÔ HÌNH CHÍNH SÁCH GIẢM THIỂU CHÊNH LỆCH VÙNG

Để giải quyết tình trạng chênh lệch vùng, các quốc gia trên thế giới đã áp dụng nhiều chính sách khác nhau và các mô hình chính sách vẫn đang được điều chỉnh, phát triển theo thời gian. Theo Floerkemeier, Spatafora và Venables (2021), có 3 mô hình chính sách can thiệp chính:

Mô hình thứ nhất hướng tới đạt được sự phát triển bao trùm về không gian thông qua việc thúc đẩy bình đẳng về cơ hội hơn là tập trung vào sự phát triển đồng đều về kinh tế trên các vùng. Theo mô hình này, các chính sách nhìn chung được áp dụng ở phạm vi toàn quốc nói chung, trong đó có thể hỗ trợ cho các cá nhân/hộ gia đình khó khăn trong khi không có sự nhấn mạnh rõ rệt nào đến các vùng khó khăn. Các giải pháp cụ thể bao gồm: tăng cường chất lượng và tiếp cận dịch vụ công như y tế, giáo dục, nước sạch, điện năng; đồng thời, có các hình thức trợ cấp cho các hộ gia đình khó khăn. Đây là cách tiếp cận được gọi là phi không gian (spatial blind) (McCann, 2015) và được ủng hộ bởi một số tổ chức quốc tế như World Bank (World Bank, 2009).

Mô hình thứ hai hướng tới việc kết nối các khu vực khó khăn với thị trường, tạo điều kiện thuận lợi cho việc lưu chuyển hàng hóa, dịch vụ và con người giữa vùng khó khăn và vùng phát triển. Các giải pháp bao gồm: xây dựng hạ tầng kết nối, như: đường bộ, cảng biển, sân bay, tăng cường giao thông công cộng, hay phát triển mạng thông tin, truyền thông.

Các chính sách theo hai mô hình nói trên đã mang lại những kết quả nhất định, nhưng vẫn còn những khía cạnh chưa thể giải quyết. Một bộ phận lớn người dân từ các vùng khó khăn không thể dịch chuyển tới các vùng phát triển (do những chi phí cả về kinh tế, xã hội, tâm lý của việc di chuyển) và do vậy không thể tham gia vào quá trình phát triển chung cũng như không được thụ hưởng những thay đổi về chất lượng cuộc sống. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp, kết nối tốt hơn khiến cho các doanh nghiệp địa phương phải đối mặt với sự cạnh tranh từ các doanh nghiệp lớn với tiềm lực vượt trội tại các trung tâm kinh tế.

Các mô hình chính sách mới được phát triển không hẳn để thay thế mà để bổ sung, cộng hưởng với nhau. Từ đây, dẫn đến sự ra đời của mô hình chính sách thứ ba, có định hướng không gian rõ rệt và được gọi là chính sách dựa trên địa bàn (place-based policies). Mô hình này được ủng hộ với những lập luận mạnh mẽ trong Báo cáo Cải cách Chính sách gắn kết: Cách tiếp cận dựa trên địa bàn để ứng phó với các thách thức và đáp ứng kỳ vọng của EU (Barca, 2009). Báo cáo này đã đưa ra những khuyến nghị là cơ sở cho cải cách chính sách vùng của EU cho giai đoạn 2014 trở về sau.

Mục tiêu của chính sách dựa trên địa bàn là giải quyết tình trạng sử dụng nguồn lực chưa hiệu quả dẫn đến thu nhập thấp hơn mức tiềm năng cả trong ngắn hạn và dài hạn. Các lập luận về cách tiếp cận dựa trên địa bàn là sự kết hợp giữa các nghiên cứu về thể chế và địa lý kinh tế (Storper, 2013). Cách tiếp cận này khẳng định rằng các vấn đề thể chế và quản trị có vị trí trung tâm đối với sự phát triển, đồng thời nhấn mạnh sự cần thiết phải khai thác các tiềm năng phát triển bằng cách huy động các bên liên quan, tài sản và thể chế địa phương (Barca, 2009). Mô hình này đặt ra yêu cầu tổ chức các giải pháp hỗ trợ phù hợp với đặc điểm và nhu cầu phát triển của từng vùng, địa phương. Những nguyên tắc này đã được cụ thể hóa vào chính sách vùng của EU, cụ thể là các nguyên tắc vận hành các quỹ cho mục đích phát triển vùng của EU (được gọi chung là các quỹ ESI), trong đó nêu rõ: “để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của các chính sách, các quỹ ESI cần có khả năng kết hợp lại với nhau thành các gói hỗ trợ tích hợp, được điều chỉnh phù hợp với nhu cầu cụ thể của từng địa bàn lãnh thổ” (Đoạn mở đầu, Quy chế số 1303/2013[1]).

CHÍNH SÁCH GIẢM CHÊNH LỆCH VÙNG CỦA VIỆT NAM

Chủ trương phát triển vùng, nhất là tạo điều kiện phát triển nhanh cho các vùng khó khăn luôn được khẳng định xuyên suốt qua các kỳ chiến lược của đất nước ta. Các chính sách về giảm mức độ chênh lệch các vùng khó khăn với các vùng phát triển được đưa vào các chương trình mục tiêu quốc gia (về giảm nghèo bền vững, xây dựng nông thôn mới, phát triển vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi); chương trình mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội các vùng; chính sách ưu đãi thuế để thu hút đầu tư vào địa bàn khó khăn; chính sách hỗ trợ nhân lực cho các nhóm đối tượng khó khăn (đào tạo nghề lao động nông thôn, sinh viên cần vay vốn trang trải chi phí học tập); chính sách tín dụng ưu đãi cho hộ sản xuất khu vực nông thôn. Bên cạnh đó là các chính sách lớn tạo động lực phát triển cho cả vùng như đầu tư hạ tầng giao thông kết nối, hỗ trợ hạ tầng xây dựng khu kinh tế ven biển, khu kinh tế cửa khẩu để tăng cường thu hút đầu tư, hình thành các cực tăng trưởng mới trong vùng. Trong một số trường hợp, thường là đối với các dự án quy mô lớn, có sự định hướng phân bố không gian các dự án tới các vùng còn tương đối khó khăn (như: các dự án lọc dầu Dung Quất tại Quảng Ngãi, Nghi Sơn tại Thanh Hóa).

Chính sách phát triển vùng của Việt Nam thời gian vừa qua đã đạt được nhiều kết quả tích cực, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và nâng cao nhiều mặt đời sống nhân dân trên tất cả các vùng. Phát triển vùng đã có bước chuyển biến, khai thác tốt hơn tiềm năng, lợi thế của từng địa phương, khu vực. Các vùng kinh tế trọng điểm, đô thị lớn tiếp tục phát huy vai trò đầu tàu trong phát triển kinh tế - xã hội, thu hút nhiều vốn đầu tư và đóng góp lớn vào tăng trưởng kinh tế, xuất khẩu, thu ngân sách.

Tuy nhiên, chênh lệch phát triển và thu nhập giữa các vùng chậm được thu hẹp. Ví dụ, theo số liệu của Tổng cục Thống kê (2023), thu nhập bình quân đầu người vùng Đông Nam Bộ tăng từ 27,6 triệu đồng năm 2010 lên 76 triệu đồng năm 2022; vùng Tây Nguyên tăng từ 13,1 triệu đồng năm 2010 lên 39,4 triệu đồng năm 2022. Sau 12 năm, vùng Đông Nam Bộ tăng thêm gần 48,4 triệu đồng/người, trong khi vùng Tây Nguyên tăng thêm 26,3 triệu đồng/người. Khoảng cách tương đối về thu nhập bình quân giữa hai vùng được rút ngắn khoảng 5 điểm % (năm 2010 thu nhập bình quân đầu người của vùng Tây Nguyên tương đương 47% vùng Đông Nam Bộ; đến năm 2022, tỷ lệ này tăng lên 52%), nhưng khoảng cách tuyệt đối đã tăng thêm 2,5 lần.

Các chính sách hướng tới mục tiêu giảm chênh lệch vùng của Việt Nam nhìn chung đang theo mô hình truyền thống, hướng tới việc cải thiện điều kiện phát triển nói chung cho các vùng (có ưu tiên hơn cho các đối tượng thuộc vùng khó khăn) và trong quá trình thực hiện chưa thực sự gắn với các bối cảnh cụ thể tại địa phương, chưa lôi kéo được sự tham gia của các bên liên quan để phát huy tối đa tiềm năng, lợi thế của từng địa phương.

Các chương trình có thể đề ra mục tiêu “phát triển”, nhưng lại thường tập trung vào mảng đầu tư dự án. Khi coi một chương trình phát triển vùng chủ yếu là chi tiêu công thì khía cạnh “chi tiêu” sẽ được quan tâm nhiều hơn “phát triển” và thiếu đi tư duy về phương thức phát triển phù hợp với địa bàn hưởng lợi trong sử dụng nguồn lực của chương trình, chính sách. Ví dụ, Chương trình mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội các vùng giai đoạn 2016-2020 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1256/QĐ-TTg, ngày 21/8/2017 đề ra mục tiêu tổng quát là thúc đẩy và tạo điều kiện liên kết giữa các vùng, miền nhằm phát huy tiềm năng, thế mạnh của từng vùng, địa phương; tạo không gian phát triển thống nhất trong vùng và cả nước; từ đó tạo động lực lan tỏa, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh. Tuy nhiên, mục tiêu cụ thể của chương trình tập trung rất nhiều vào xây dựng cơ sở hạ tầng đường giao thông, thủy lợi, bệnh viện, cơ sở đào tạo nghề, trung tâm hành chính, kho lưu trữ tài liệu. Nhìn vào danh mục các loại hạ tầng dự kiến được đầu tư[2], rất khó có thể hình dung ra chiến lược phát triển mang tính tổng thể nào được áp dụng khi xây dựng chương trình này. Tương tự, kết quả Chương trình xây dựng nông thôn mới ở một số địa phương được đánh giá là chưa thực sự bền vững, nhiều nơi mới chú trọng đến hạ tầng, chưa quan tâm đúng mức đến cải thiện sinh kế và nâng cao thu nhập người dân.

Bên cạnh đó, bản thân các chính sách phát triển lãnh thổ cũng thiếu sự cân nhắc đến bối cảnh cụ thể từng địa phương. Ví dụ như chính sách phát triển khu kinh tế ven biển, khu kinh tế cửa khẩu nhìn chung còn phát triển theo tư duy một mô hình áp dụng hàng loạt, chưa tính toán đầy đủ các thực tiễn đặc thù của địa bàn. Trong phát triển khu kinh tế cửa khẩu, một điều dễ nhận thấy là điều kiện phát triển tại từng tuyến biên giới là khác nhau, tuy nhiên mô hình phát triển đã được sao chép khá nhanh, thiếu điều chỉnh phù hợp với thực tiễn địa bàn. Kết quả là, cho đến nay, các khu kinh tế cửa khẩu cửa khẩu trên tuyến biên giới phía Bắc như Đồng Đăng (Lạng Sơn), Móng Cái (Quảng Ninh), Lào Cai (Lào Cai) phát triển khá tốt, trong khi các khu kinh tế cửa khẩu khác thuộc tuyến biên giới với Lào và Campuchia phát triển còn rất chậm, do không đủ sức hấp dẫn thu hút đầu tư sản xuất, kinh doanh và khu vực biên giới của 2 nước láng giềng điều kiện kinh tế - xã hội còn rất khó khăn, dân cư thưa thớt, không có thị trường… Tuy nhiên, ngay cả đối với các khu kinh tế cửa khẩu được coi là thành công hơn, thì cũng mới chủ yếu dựa vào hoạt động thương mại, chưa gắn nhiều với hoạt động sản xuất và xuất khẩu của doanh nghiệp Việt Nam.

Một đặc điểm chung của nhiều chính sách khi triển khai tại địa phương là quá trình lập kế hoạch hầu hết là từ trên xuống, không chú trọng đến việc tham gia của các bên liên quan cũng như việc tăng cường năng lực cho các chủ thể tại địa phương để sự tham gia đó có hiệu quả. Điều này khiến cho sau khi chương trình, dự án được thực hiện và hoàn thành thì năng lực phát triển, điều phối phát triển của cộng đồng địa phương cũng không có nhiều thay đổi.

ĐỂ NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÁC CHÍNH SÁCH GIẢM CHÊNH LỆCH VÙNG CỦA VIỆT NAM

Các phân tích ở trên cho thấy, các chính sách của Việt Nam được xây dựng và triển khai vẫn theo phương thức truyền thống từ trên xuống và chưa chú trọng đúng mức tới các điều kiện cụ thể tại địa phương. Nghiên cứu này đưa ra một số khuyến nghị nhằm góp phần cải thiện các chính sách giảm chênh lệch vùng của Việt Nam từ góc độ của mô hình chính sách dựa trên địa bàn như sau:

Thứ nhất, các chính sách của Việt Nam cần coi trọng đến yếu tố thể chế phát triển tại địa phương. Điều này gắn với sự tham gia và tăng cường năng lực của các chủ thể tại địa phương trong quá trình thiết kế cũng như thực hiện các giải pháp chính sách. Trọng tâm của cách tiếp cận xây dựng chính sách dựa trên địa bàn là làm sao để xây dựng, khai thác được các tài sản và phát huy tri thức tại địa phương, thay vì chỉ tập trung vào các khoản đầu tư và chuyển nhượng từ bên ngoài.

Thứ hai, cần tăng cường phối hợp giữa các chính sách, chương trình hướng đến việc xây dựng các gói giải pháp mang tính tích hợp để đáp ứng nhu cầu phát triển đặc thù tại địa phương, được thực hiện với tầm nhìn dài hạn. Bộ công cụ chính sách can thiệp cần quan tâm cải thiện cả hạ tầng cứng và hạ tầng mềm.

Thứ ba, áp dụng những phương pháp mới để xác định chiến lược phát triển cho các vùng khó khăn. Một đặc điểm của mô hình chính sách dựa trên địa bàn là chú trọng đến việc khai thác tiềm năng vùng thông qua xây dựng một chiến lược mang tính chủ động. Có thể tham khảo phương thức lập “chiến lược chuyên môn hóa thông minh” (Smart Specialisation Strategies) mà EU đã và đang yêu cầu các vùng xây dựng. Nói một cách khái quát nhất, đây là một cách tiếp cận xây dựng chiến lược mà trong đó các bên liên quan tìm cách kết nối các năng lực nổi bật nhất của địa phương với các xu thế phát triển chung và cơ hội thị trường có tính khả thi và phù hợp nhất. Trong quá trình này, điều quan trọng nhất là phải khai thác, tập hợp được những tri thức về phát triển mà các bên đang nắm giữ, đặc biệt là thông tin về năng lực đổi mới của các chủ thể phát triển tại địa phương và các cơ hội thị trường.

Thứ tư, thay đổi cách làm việc để đạt được sự phối hợp đồng bộ, hiệu quả của các cấp chính quyền. Chính quyền trung ương tạo ra khung khổ cho việc lập chiến lược/kế hoạch cho địa phương, ví dụ như: yêu cầu về quy trình lập chiến lược, hỗ trợ về phương pháp lập chiến lược, đặt ra các định hướng chung làm căn cứ cho cấp dưới. Chính quyền địa phương có nhiệm vụ tổ chức một quá trình có tính tham gia cao để cùng với các chủ thể phát triển khác tìm ra phương hướng phát triển phù hợp của địa phương/địa bàn mình. Đến khi đó, chính quyền trung ương đóng vai trò cung cấp các hỗ trợ cần thiết và hợp lý để cấp dưới thực hiện các chiến lược phát triển đã xây dựng, đồng thời bảo đảm nguồn lực cho việc thực thi các chính sách thuộc trách nhiệm của mình có liên quan tới địa phương. Ngoài ra, cấp trung ương có thể áp dụng một số các công cụ chính sách để quản trị tốt hơn mối quan hệ giữa các cấp chính quyền, như: đặt ra các chỉ tiêu kết quả (theo từng giai đoạn) gắn với các điều kiện về phân bổ nguồn lực tài chính. Các chỉ tiêu này cần phải phản ánh được vấn đề mà chính sách đặt ra mục tiêu giải quyết và có thể thống kê, đo lường một cách đáng tin cậy. /.

ThS. Nguyễn Việt Dũng

Phó Trưởng ban, Ban Chiến lược phát triển vùng, Viện Chiến lược phát triển

(Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 32, tháng 11/2023)

Tài liệu tham khảo

1. Barca (2009), An agenda for a reformed cohesion policy: A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, retrieved from http://www.ecostat.unical.it/dorio/Corsi/Corsi%202023/Progettazione%20SS/Materiale%20progr%20SS/report_barca_v0306.pdf.

2. IMF (2019), Closer Together or Further Apart? Subnational Regional Disparities and Adjustment in Advanced economies, World Economic Outlook, October: Ch. 2.

3. Floerkemeier, H., Spatafora, N., and Venables, A. (2021), Regional Disparities, Growth, and Inclusiveness, In: Cerra, V., Eichengreen, B., El-Ganainy, A., and Schindler, M. (eds), How to Achieve Inclusive Growth. Oxford University Press.

4. McCann, P. (2015), The Regional and Urban Policy of the European Union: Cohesion, Results-Orientation and Smart Specialisation, Edward Elgar Publishing Limited.

5. OECD (2003). Geography Concentration and Territorial Disparity in OECD Countries. OECD Publications.

6. OECD (2010), Regional Development Policies in OECD Countries, OECD Publications.

7. Storper, M. (2013), Keys to the City: How Economics, Institutions, Social Interaction, and Politics Shape Development, Princeton University Press.

8. Tổng cục Thống kê (2023), Niên giám Thống kê năm 2022, Nxb Thống kê.

9. Viện Chiến lược phát triển (2004), Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật.

10. World Bank (2009), World Development Report: Reshaping Economic Geography, World Bank, Washington DC.

[1] Quy chế số 1303/2013 ngày 17/12/2013 của Nghị viện châu Âu và Hội đồng châu Âu quy định các điều khoản chung về Quỹ Phát triển vùng châu Âu, Quỹ Xã hội châu Âu, Quỹ Gắn kết, Quỹ Nông nghiệp châu Âu cho Phát triển nông thôn và Quỹ Hàng hải và Nghề cá châu Âu và và bãi bỏ Quy chế số 1083/2006 của Hội đồng châu Âu.

[2] Xây dựng 8.628 nghìn km đường giao thông, 102 cầu; các dự án thủy lợi với năng lực tăng thêm 168 nghìn ha diện tích tưới; 11 bệnh viện cấp tỉnh, huyện; 47 trường đại học, dạy nghề, trung tâm huấn luyện cấp tỉnh; 107 trung tâm hành chính, trụ sở quản lý nhà nước ở các đơn vị hành chính mới tách lập; 45 dự án cơ sở hạ tầng quan trọng của các tỉnh, huyện mới chia tách; 56 kho lưu trữ (tài liệu) chuyên dụng cấp tỉnh