Đặng Hoàng Tuấn

Sở Giao thông vận tải tỉnh Long An

Email: danghoangtuan1978@gmail.com

Lê Khánh Linh

Công ty Công nghệ Thái Sơn

Email: lekhanhlinh.gts@gmail.com

Tóm tắt

Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông vận tải đang là vấn đề cấp bách của Việt Nam nhằm đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế, nhưng hiện tại, việc tổ chức thực hiện kể cảdự án đầu tư công và đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đều có nhiều bất cập. Trên cơ sở đánh giá hiệu quả dự án đầu tư xây dựng một số đoạn đường bộ trên tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Đông từ năm 2017 đến nay, bài viết đưa ra một số giải pháp nhằm khắc phục những bất cập, nâng cao hiệu quả đầu tư trong thời gian tới.

Từ khóa: cao tốc phía Đông, hiệu quả đầu tư, hạ tầng giao thông đường bộ, phương thức PPP

Summary

Investment in transportation infrastructure construction is an urgent issue for Vietnam to meet requirements for economic development. However, the implementation of both public and PPP (public-private partnership) projects has many shortcomings. Through evaluating investment effectiveness of projects on road construction of several sections of the Eastern North-South expressway from 2017 to present, the paper provides a number of solutions to address inadequacies and improve investment efficiency in the coming time.

Keywords: Eastern expressway, investment efficiency, road transport infrastructure, PPP method

ĐẶT VẤN ĐỀ

Hình thức đầu tư BOT là một trong những hình thức PPP nhằm hỗ trợ đầu tư công đã và đang được triển khai tại Việt Nam trên 2 thập kỷ qua. Tại giai đoạn thử nghiệm, mặc dù hành lang pháp lý chưa đầy đủ, nhưng việc triển khai tương đối thành công, vì thời điểm đó chưa có Luật PPP. Tuyến quốc lộ áp dụng thời điểm đó là tuyến độc đạo (Quốc lộ 1A) có khả năng thu hồi vốn cao, lợi nhuận nhà đầu tư thu lại dễ dàng. Mặt khác, do kinh nghiệm và công cụ quản lý của Nhà nước thời điểm đó chỉ ở mức độ (thu phí thủ công), nên các nhà đầu tư sẵn lòng tham gia, dẫn đến mục tiêu của dự án thành công đúng như yêu cầu đề ra.

Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay, việc thu hút đầu tư lại không thành công.Thực tế triển khai các dự án PPP, nhất là các dự án BOT đối với các đoạn tuyến cao tốc phía Đông gây nhiều vướng mắc, kéo dài tiến độ bởi các thủ tục hành chính quá rườm rà, thậm chí còn thiếu trách nhiệm của một vài bộ phận của quản lý nhà nước. Do đó, việc đánh giá hiệu quả đầu tư xây dựng một số đoạn tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Đông, chỉ ra một số bất cập để từ đó đề xuất một số giải pháp để gỡ rối cho phương thức đầu tư PPP là điều cấp thiết.

HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH PHÁP LÝ PHƯƠNG THỨC ĐẦU TƯ PPP

Giai đoạn 2000-2015

Do Luật PPP chưa có, nên phương thức PPP đều dựa vào hệ thống văn bản, như: Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO, hợp đồng BT; Nghị định số 24/2011/NĐ-CP, ngày 05/4/2011 của Chính phủ sửa đổi Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT, ngày 27/01/2011 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP. Đây là tiền đề của phương thức đầu tư PPP và quá trình thử nghiệm đã nảy sinh những bất cập khi lựa chọn nhà đầu tư, dẫn đến sự thiếu minh bạch trong lựa chọn nhà đầu tư (chủ yếu là chỉ định thầu).

Giai đoạn từ năm 2015 đến nay

Giai đoạn này quy định về đầu tư theo phương thức PPP đã được thể chế hóa ở các văn bản luật khác nhau (Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư) và quy định về PPP đã được thống nhất trong Nghị định của Chính phủ cụ thể.

Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 quy định đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP là đầu tư công. Điều 33 của Luật cũng quy định nguyên tắc, trình tự, thủ tục, nội dung quyết định chủ trương đầu tư với dự án PPP.

Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 đã bổ sung quy định về lựa chọn nhà đầu tư PPP. Luật quy định về việc áp dụng Luật Đấu thầu, theo đó, nếu đã lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP, thì nhà đầu tư không phải đấu thầu lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án, nhưng phải ban hành quy định về lựa chọn nhà thầu. Như vậy, doanh nghiệp dự án không cần tổ chức đấu thầu các gói thầu nhỏ trong dự án. Điều này cho thấy Luật đã vô tình làm tăng quyền lực vô hình cho các nhà đầu tư, vai trò của các đơn vị tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát chất lượng, khối lượng của dự án bị lu mờ, tiềm ẩn các rủi ro về chất lượng và thất thoát chi phí.

Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 đã định nghĩa về hợp đồng PPP là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư/doanh nghiệp dự án để thực hiện dự án đầu tư xây dựng theo phương thức PPP. Trong đó có cả đầu tư xây dựng mới và nâng cấp, cải tạo, mở rộng, quản lý và vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ.

Đây là khoảng hở, nếu như dự án chỉ là mở rộng, nâng cấp, cải tạo các tuyến đường độc đạo, thì không thực hiện được phương thức đầu tư BOT; còn nếu làm theo hình thức BT lại phức tạp hơn nhiều, vì Luật Đất đai chưa hoàn thiện, giá đền bù, đấu thầu quỹ đất, tính minh bạch của dự án…Do vậy, Nghị quyết số 37/NQ-UBTVQH14, ngày 21/10/2017 tạm dừng phương thức đầu tư BT để hoàn thiện Luật, do có nhiều bất cập về dự án PPP trên đường độc đạo và sự thiếu minh bạch của dự án BT về chỉ định thầu không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, thiếu công khai về khu vực đất đền bù.

Thời điểm này,Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, ngày 14/02/2015về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP, ngày 17/3/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư cũng đã chi tiết cụ thể một số vấn đề như:

- Nhà đầu tư đề xuất dự án và dự án do Nhà nước lập, mức ưu đãi đối với nhà đầu tư lập dự án là 5% giá trị của dự án…, nhưng mức ưu đãi lấy từ nguồn nào chi trả, nếu nhà đầu tư không trúng thầu, thời điểm chi trả chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể.

- Quy định về vốn đầu tư công tham gia, trong nhiều trường hợp Nhà nước không đủ vốn hoặc nguồn thu không đủ khả năng hoàn vốn, khi đó, dự án cần có sự can thiệp và ra các quyết định tiếp tục thu xếp nguồn vốn khác chi trả nhà đầu tư hoặc kéo dài thời gian thu phí…, nhằm đảm bảo tính khả thi của dự án về tài chính. Theo đó, nguồn vốn của Nhà nước được sử dụng với 3 mục đích: Góp vốn để xây dựng công trình dự án;Thanh toán cho nhà đầu tư;Hỗ trợ xây dựng công trình phù trợ, giải phóng mặt bằng, tổ chức bồi thường và tái định cư. Vấn đề này cũng chưa được làm rõ về mặt định lượng để làm cơ sở huy động và xác định trách nhiệm của các bên.

Tuy nhiên, Nghị định số 30/NĐ-CP có các điểm nổi bật: (i) Hình thức lựa chọn nhà đầu tư, bao gồm: Đấu thầu rộng rãi (là chủ yếu) và Chỉ định thầu (gói thầu có tính chất đặc biệt, như: an ninh quốc phòng, vỡ đê phải gấp rút thực hiện...); (ii) Phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu, bao gồm: phương pháp giá dịch vụ; phương pháp vốn góp nhà nước; phương pháp lợi ích xã hội, lợi ích nhà nước và phương pháp kết hợp; (iii) Bảo đảm cạnh tranh trong đấu thầu.

Tiếp theo đó, các bộ, ngành như: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải…, đã ban hành 12 thông tư hướng dẫn Nghị định số 15/NĐ-CP và Nghị định số 30/NĐ-CP.

Nhằm tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý về PPP, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 63/2018/NĐ-CP với một số nội dung quy định mới để khắc phục tối đa các tồn tại, hạn chế các rào cản ở cấp Nghị định, trong đó có một số điểm nổi bật, như:

- Quy định rõ về quy trình, thủ tục thực hiện dự án PPP nói chung và có quy trình riêng đối với dự án có sử dụng công nghệ cao.

- Bổ sung nguồn vốn nhà nước tham gia dự án PPP từ các nguồn chi thường xuyên, nguồn thu từ các hoạt động cung cấp dịch vụ công (ngoài vốn đầu tư công) để phù hợp với tính chất của các loại hợp đồng PPP và tăng cơ hội triển khai dự án.

- Quy định chặt chẽ hơn đối với các dự án BT nhằm đảm bảo sự minh bạch và đảm bảo niềm tin cho các nhà đầu tư.

THỰC TRẠNG TRIỂN KHAI DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG MỘT SỐ ĐOẠN ĐƯỜNG BỘ CAO TỐC TRÊN TUYẾN BẮC - NAM PHÍA ĐÔNG GIAI ĐOẠN 2017 ĐẾN NAY

Tuyến đường bộcao tốc Bắc - Nam phía Đông thuộc Quy hoạch mạng đường bộ cao tốc Việt Nam được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 326/QĐ-TTg, ngày 01/3/2016 về việc phê duyệt Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030. Với quá trình ra được quyết định đầu tư “Dự án các tuyến đường bộcao tốc phía Đông”, các cơ quan quản lý nhà nước đã phải mất 1 năm với vài chục cuộc họp và cuối cùng được quyết định 8/11 đoạn tuyến thực hiện đầu tư theo phương thức BOT, 3 đoạn tuyến là đầu tư công. Tuy nhiên, giai đoạn thực hiện đầu tư 8 đoạn tuyến theo phương thức BOT lại không thành công, vì chỉ có 3 gói thầu được thực hiện theo phương thức BOT, còn 8/11 gói phải thực hiện bằng nguồn vốn đầu tư công.

Tính đến tháng 5/2024, các gói thầu cơ bản đã hoàn thành và đi vào khai thác. Tổng kết lại các yêu cầu đặt ra với dự án cao tốc phía Đông chỉ đạt được 1 yêu cầu về khối lượng là 654 km đi qua 13 tỉnh/thành theo Nghị quyết số 142/2016/QH13 của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (2016-2020) và quá trình thực hiện chỉ là đầu tư giai đoạn 1.

Khi đưa hệ thống cao tốc vào khai thác đã nảy sinh rất nhiều bất cập:

- Toàn bộ hệ thống cao tốc đã có nhiều khiếm khuyết do công tác thiết kế về tiêu chuẩn đường, cấp đường không đảm bảo công tác lưu thông của đường cao tốc, khả năng thông xe của tuyến thấp.

- Nhiều đoạn tuyến không có làn khẩn cấp, không có dải phân cách cứng gây rủi ro cao khi phương tiện gặp sự cố về kỷ thuật hoặc lái xe thiếu kinh nghiệm hoặc cố tình vi phạm Luật Giao thông.

- Không có trạm dừng nghỉ để thực hiện các công việc của tuyến đường dài, như: Lái xe phục hồi sức khoẻ; Phương tiện phải sửa chữa khẩn cấp hoặc kiểm tra an toàn, thay nước…; Các nhu cầu tối thiểu của hành khách (vệ sinh, chăm sóc sức khỏe và nhu cầu cấp thiết khác).

- Các thiết bị phù trợ thiết yếu còn thiếu (biển hướng dẫn, biển cảnh báo nguy hiểm, vạch kẻ đường, chiếu sáng, biển báo, dải phân cách cứng, tấm chắn sáng…).

- Công tác an toàn giao thông tiềm ẩn rủi ro tai nạn giao thông cao.

- Khi đầu tư giai đoạn 2, thì hệ thống thoát nước dọc, chiếu sáng gần như phải điều chỉnh lại gây lãng phí.

- Quá trình vận hành mặc dù chưa thông hết toàn tuyến, nhưng đã xảy ra hàng trăm vụtai nạn giao thông nghiêm trọng, công tác cứu hộ, cứu nạn cũng gặp nhiều khó khăn khi thiếu làn đường khẩn cấp và các vị trí đấu nối.

- Tổn thất xã hội về các chi phí phục hồi chức năng sau tai nạn giao thông và các nguồn lực lao động xã hội.

Trong thời gian trước và sau Tết Nguyên đán 2023-2024 (1 tháng) đã xảy ra nhiều vụ tai nạn giao thông nghiêm trọng (Bảng).

Bảng: Một số vụ tai nạn trên các tuyến cao tốc

trong thời gian Tết Nguyên đán 2023-2024

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Nguyên nhân các tồn tại

Việc đầu tư cơ sở hạ giao thông nói chung, đầu tư theo phương thức PPP nói riêng tại Việt Nam đang không hấp dẫn được nhà đầu tư. Mô hình quản lý đầu tư hiện tại còn có quá nhiều cấp đánh giávà quá dàn trải trách nhiệm, cấp nào cũng phải liên đới chịu trách nhiệm, mặc dù họ không phải là cơ quan chuyên môn. Đây thực sự là rào cản đối với công tác thu hút đầu tư và được minh chứng bằng chuỗi bất cập, chuỗi tai nạn giao thông dịp Tết nguyên đán 2023-2024. Bên cạnh đó, các hiện tượng cụ thể ở tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư, như: đấu thầu phương thức BOT, không có nhà đầu tư tham gia phải chuyển sang đầu tư công. Quá trình thi công thiếu nguyên liệu đắp (đất, cát), hiện tượng đường mới thi công xong đã bị ngập nước (đoạn Phan Thiết - Dầu Giây) sâu gần 1m, hoặc sạt lở đoạn qua các tỉnh Quảng Trị - Thừa Thiên Huế. Thi công cấp đường có vận tốc lưu thông 80-100 km/h, nhưng vừa thi công xong lại cắm biển 60 km/h. Đáng chú ý, còn có các đề xuất cấm xe khách và xe tải loại lớn (đoạn tuyến Cam Lộ - La Sơn), nhưng đoạn tuyến lại được định nghĩa là đường cao tốc hay có thể là tiêu chuẩn mới “cao tốc dùng cho xe nhỏ” chưa được cập nhật trên hệ thống tiêu chuẩn quốc gia.

Nói chung, từ khâu lập dự án, thiết kế, thi công, đến tổ chức khai thác đều bị buông lỏng hay có thể nói là chưa hoàn thành trách nhiệm, đã gây những thiệt hại vô cùng to lớn cho nền kinh tế, trong khi trách nhiệm lại dàn trải kể cả cấp quyết định đầu tư và chủ đầu tư. Vậy cấp nào, chủ thể nào chịu trách nhiệm lại không được làm rõ. Cuối cùng, Nhà nước đã phải quyết định đầu tư ngay “giai đoạn 2” 5/11 đoạn tuyến. Như vậy, những lãng phí trong đầu tư thuộc trách nhiệm của ai và hình thức xử lý như thế nào là vấn đề đang bỏ ngỏ.

HỆ THỐNG GIẢI PHÁP

Mục tiêu của giải pháp

- Đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông vận tải ngoài mục đích hiệu quả, phải đảm bảo an sinh xã hội, trước mắt là an toàn giao thông, giảm thiểu tối đa tai nạn giao thông.

- Nâng cao hiệu quả công tác thiết kế bằng cách áp dụng công nghệ mới, vật liệu mới, giảm thiểu việc sử dụng vật liệu tự nhiên, như: cát, đất đắp...

- Giảm thiểu tác động đến môi trường, như: phá rừng, ngăn dòng thoát lũ, xả khí thải vượt quy định.

- Thực hiện chế độ trách nhiệm để quy trách nhiệm người đứng đầu, người trực tiếp thực hiện.

Giải pháp cụ thể

Mô hình đầu tư, các quyết định đầu tư phải được gắn trách nhiệm chính cho người đứng đầu, tập thể và cả cá nhân tham gia chịu trách nhiệm, kể cả các quyết định lựa chọn bộ máy giúp việc (lập dự án, thiết kế dự án, vật liệu, môi trường, điều kiện sử dụng...).

Cơ quan thẩm định phải là những chuyên gia đúng chuyên môn và chịu trách nhiệm tập thể, cá nhân về các sai sót (nếu có).

Xây dựng quy trình phản biện xã hội rộng rãi, nhất là các ban, ngành có liên quan bằng hệ thống văn bản hợp pháp theo quy định.

Nâng cao tinh thần cầu thị, phản biện cá nhân của các chuyên gia giàu kinh nghiệm, yêu nghề.

Loại bỏ tư tưởng phụ thuộc vào nguồn vốn, “có đến đâu làm đến đó”, do đó, phải tuân thủ triệt để các quy chuẩn, tiêu chuẩn trên cơ sở lợi ích xã hội là đầu tiên.

Triệt để loại bỏ tư tưởng thành tích cục bộ, thành tích cá nhân chỉ chạy theo khối lượng mà bỏ qua chất lượng dễ dẫn đến hậu quả phải đổi bằng tính mạng nhiều con người.

Tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình, quy phạm... đều do con người làm ra trên cơ sở lý thuyết và thực tiễn của sự vận động khách quan, do vậy, các tiêu chuẩn, quy chuẩn..., nếu lạc hậu không sát thực tiễn, phải cương quyết gạt bỏ và thay thế, thiết lập bằng hội đồng chuyên môn ngành và người đầu ngành phải chịu trách nhiệm khi lựa chọn hội đồng chuyên môn có năng lực yếu.

Cương quyết loại bỏ tư tưởng đùn đẩy trách nhiệm sợ sai, không dám làm, đùn đẩy lên cấp trên (Chính phủ hoặc Quốc hội...). Như vậy, “Tư lệnh ngành” không hoàn thành nhiệm vụ cần phải thay thế, mới có thể lựa chọn được cán bộ tài giỏi thực sự giúp ích được cho ngành, cho đất nước./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ Giao thông vận tải (2023), Báo cáo tình hình triển khai dự án xây dựng công trình đường bộ cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2021-2025.

2. Bộ Giao thông vận tải (2023), Báo cáo số 7386/BC-BGTVT về tình hình triển khai các công trình, dự án quan trọng quốc gia trọng điểm ngành giao thông vận tải.

3. Le Hoai Linh etal (2023), Assessment of the Investment in the Eastern North-South Expresswaythrough Practical Operation of the South-West Expressway Cluster, International Journal of Scientific Research in Science, Engineering and Technology, 10(3), 387-393, doi:https://doi.org/10.32628/IJSRSET23103114.

4. Nguyễn Ngọc Trân (2023), Vì một hệ thống đường Cao tốc động lực để phát triển bền vững Đồng bằng sông Cửu Long, truy cập từ https://tapchixaydung.vn/vi-mot-he-thong-duong-cao-toc-dong-luc-de-phat-trien-ben-vung-dbscl20201224000018817.html.

5. Quốc hội (2022), Nghị quyết số 44/2022/QH15 về chủ trương đầu tư Dự án xây dựng công trình đường bộ cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2021-2025.

6. Tổng Công ty Tư vấn Thiết kế Giao thông vận tải (2021), Báo cáo dự án đầu tư xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017-2020.

7. UBND tỉnh Bình Thuận (2023), Đề xuất các giải pháp đảm bảo an toàn giao thông trên các tuyến cao tốc đi qua địa bàn tỉnh Bình Thuận.