Từ khóa: đối tác công - tư, PPP, nguồn lực tư nhân, kinh nghiệm quốc tế

Summary

Among the forms of mobilizing private resources, public-private partnership (PPP) has been indicated by practice to bring great socio-economic benefits. The article studies international experience in promoting PPP to recommend useful lessons for Vietnam in effectively implementing PPP to mobilize private resources for socio-economic development.

Keywords: public-private partnership, PPP, private resources, international experience

GIỚI THIỆU

Ở Việt Nam, PPP được hiểu là “việc nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án” (theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư). Về bản chất, PPP là hình thức hợp tác giúp khắc phục thất bại của thị trường và của chính phủ đối với hàng hóa, dịch vụ công, giúp phân bổ lại nguồn lực một cách tối ưu.

Trên thế giới, mô hình đầu tư PPP được chính thức áp dụng ở các nước phát triển từ thập niên 80 của thế kỷ trướcvà đã trở nên phổ biến ở tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Do đó, việc nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn triển khai PPP ở các nước này sẽ đem lại nhiều bài học quý giá cho những quốc gia áp dụng muộn hơn như Việt Nam.

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ THÚC ĐẨY HỢP TÁC CÔNG – TƯ

Chi-lê

Chi-lê là một điểm sáng về thực hiện các dự án PPP trong số các quốc gia đang phát triển. Các dự án PPP đã cải thiện đáng kể cơ sở hạ tầng đường bộ, sân bay và cảng biển của đất nước. Đơn vị PPP Chile trực thuộc Bộ Công chính và có khoảng 300 nhân viên có kiến thức chuyên môn trong nhiều lĩnh vực khác nhau. Một bộ phận trong đơn vị chịu trách nhiệm thực hiện các chương trình quảng bá. Về mặt chiến lược, quy trình PPP ở Chile được thiết kế với mục đích hạn chế đàm phán. Thay vào đó, quy trình lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện dưới hình thức các cuộc đấu giá cạnh tranh dành cho bất kỳ công ty nào, trong nước hay quốc tế (Ron Fischer, 2011). Tính minh bạch cũng là một trong những yếu tố làm nên sự thành công của các dự án PPP ở Chi-lê. Sự minh bạch được đảm bảo từ các quyền của hợp đồng nhượng quyền cho tới toàn bộ quá trình trao thầu. Trong đó, thông tin về hoạt động đấu thầu và yêu cầu về điều khoản hợp đồng đều được áp dụng công khai và thống nhất với mọi ứng viên (Andrew Hill, 2011). Bên cạnh đó, công tác dự báo cũng là một thế mạnh của Chi-lê. Điều này giúp cho các ứng viên dự thầu nhận thức rõ về quyền lợi, trách nhiệm của họ và có thể định giá điều đó một cách tương xứng.

Tuy vậy, thực trạng triển khai dự án PPP của Chi-lê cũng gặp phải 2 vấn đề lớn, như: đàm phán lại hợp đồng và tham nhũng cấp cao, đã làm tăng đáng kể chi phí mà Nhà nước phải gánh chịu. Theo Rodrigo Yáñez (2009), ở Chi-lê, những thay đổi đối với hợp đồng ban đầu chiếm khoảng 25% tổng đầu tư PPP. Các cuộc đàm phán diễn ra song phương và không có yếu tố cạnh tranh như trong giai đoạn chọn thầu nên thường rất tốn kém và có thể làm tăng nguy cơ tham nhũng. Bên cạnh đó, điều này làm giảm động lực khuyến khích cơ quan quản lý công trình công cộng thiết kế các dự án một cách chính xác ngay từ đầu. Ngoài ra, đàm phán lại cũng là cách để “lách” sự kiểm soát ngân sách bằng cách chuyển các khoản thanh toán cho các chính phủ nhiệm kỳ sau. Vì vậy, một trong những đổi mới quan trọng trong luật PPP năm 2010 của Chi-lê là sự bổ sung những điều luật nhằm quy định và hạn chế quy trình đàm phán lại. Chi-lê cũng giải quyết vấn đề tham nhũng bằng các cải cách mạnh mẽ về thể chế.

Australia

Năm 2013, Australia được đánh giá thuộc top 10 quốc gia có đầu tư PPP hiệu quả nhất trên thế giới (Nguyễn Ngọc Hà, Trần Nam Trung, 2015). Có thể khái quát một số yếu tố đem lại sự hiệu quả này như sau:

Thứ nhất, để tránh tình trạng quá trình đấu thầu kéo dài và tốn nhiều chi phí, Chính phủ Australia quy định thời gian dự thầu trung bình tương đối ngắn và đảm bảo sự tuân thủ của các chủ thầu đối với quy định này. Quá trình dự thầu ở Australia kéo dài trung bình từ 12 đến 18 tháng (Australian Capital Territory, 2016), ngắn hơn so với ở Anh là 34 tháng (Eoin Reeves, 2017) và ở Canada là 19 tháng (Carter Casady, 2016).

Thứ hai, quy trình thực hiện PPP ở Australia đã được chuẩn hóa thông qua hợp đồng, giúp cho thủ tục quá trình đấu thầu được thống nhất, rõ ràng và hạn chế được tình trạng các ứng viên phải nộp số lượng tài liệu hồ sơ cồng kềnh khi tham gia đấu thầu. Quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư cũng được đảm bảo tính công khai và minh bạch. Tất cả những thông tin trao đổi trực tiếp hay qua các hình thức liên lạc điện tử với các ứng viên dự thầu đều được cơ quan chuyên trách ghi lại bằng văn bản và công khai với các bên dự thầu. Tính cạnh tranh công bằng cũng là yếu tố quan trọng được Chính phủ Australia lưu tâm thực hiện. Thông qua việc đảm bảo các ứng viên dự thầu đều có cơ hội tiếp cận thông tin như nhau với một quy trình rõ ràng về các buổi thăm thực địa, buổi họp phổ biến thông tin, yêu cầu và tiêu chí chấm thầu dự án PPP hay những buổi họp thảo luận khác (Owen Hayford, 2021). Quá trình chấm thầu được đảm bảo diễn ra một cách khách quan và minh bạch dựa trên những tiêu chí đã được công bố. Vì vậy, các ứng viên thầu được lựa chọn là những nhà thầu có năng lực và nguồn lực thực sự để thực hiện dự án một cách hiệu quả nhất.

Thứ ba, trước đây, các liên danh đấu thầu các dự án PPP của Australia chủ yếu do các ngân hàng đầu tư và/hoặc nhà thầu quan tâm đến thu nhập mà họ có thể tạo ra từ việc thực hiện thỏa thuận hơn là việc trở thành “chủ sở hữu” lâu dài của dự án. Vì thế, khi các ngân hàng đầu tư và nhà thầu đã có được cổ phần trong các dự án PPP, việc họ bán cổ phần hữu của mình ngay sau khi kết thúc tài chính hoặc trước khi hoàn thành xây dựng là điều không hiếm gặp. Sau này, Chính phủ Australia cấu trúc các quy trình đấu thầu và tiêu chí đánh giá của mình để khuyến khích các tập đoàn được lãnh đạo bởi những người sẽ là chủ sở hữu lâu dài của dự án. Trong số tất cả các bên tham gia khu vực tư nhân trong PPP, chính các chủ sở hữu dài hạn sẽ có lợi ích phù hợp nhất với lợi ích của Chính phủ (Owen Hayford, 2021).

Vương quốc Anh

Vương quốc Anh là một trong những quốc gia có truyền thống lâu đời về các dự án PPP cung cấp dịch vụ công. Một trong những nguyên tắc nhất quán của Vương quốc Anh được gọi tên là Quy tắc Ryrie (Ryie Rules) - chỉ lựa chọn hình thức PPP. Bởi quan điểm, nếu dự án được thực hiện theo mô hình PPP, thì sẽ đem lại giá trị cao hơn so với hình thức đầu tư truyền thống, xét trên cả hiệu quả kinh tế và tài chính. Bên cạnh đó, Vương quốc Anh cũng đặc biệt chú trọng tới khâu phân tích tính khả thi, dự báo nhu cầu sử dụng dựa trên dữ liệu có độ tin cậy cao.

Một kinh nghiệm nữa của Vương quốc Anh có được cho sự thành công của mô hình PPP là sự phân bổ, chia sẻ rủi ro một cách hợp lý giữa Chính phủ và nhà đầu tư tư nhân. Chính phủ sẽ chịu các rủi ro thuộc về môi trường vĩ mô, như: biến động lãi suất, lạm phát hay các vấn đề liên quan tới năng lực của cơ quan công quyền như thực thi pháp luật… Phía tư nhân sẽ chịu rủi ro về kỹ thuật, công tác quản lý, vận hành dự án… Ngoài ra, một số rủi ro khác, như biến động cung - cầu, sẽ do cả hai bên cùng chia sẻ. Bên cạnh đó, cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP của Anh Vương quốc Anh cũng giúp cho các nhà đầu tư yên tâm hơn về các rủi ro tài chính. Chính phủ Vương quốc Anh huy động nhiều ngân hàng khác nhau cho các dự án dài hơi, bởi mỗi ngân hàng độc lập thường không có ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm. Ngoài ra, sau khi dự án hoàn thành, Chính phủ Anh dựa trên những đánh giá hiệu quả đầu tư và hiệu quả triển khai các dự án PPP để rút ra những bài học kinh nghiệm hữu ích (HM Treasury, 2012).

BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

Thực trạng PPP ở Việt Nam

Sự ra đời của Nghị định số 77/CP, ngày 18/6/1997 về việc ban hành quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) áp dụng cho đầu tư trong nước của Chính phủ đã đánh dấu sự xuất hiện của hình thức PPP chính thức được triển khai ở Việt Nam. Đến nay, PPP đã góp phần thay đổi hình ảnh của các địa phương, cải thiện đáng kể hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, đô thị, năng lượng. Hàng nghìn tỷ đồng vốn từ nhân đã được huy động để xây dựng quốc lộ, đường cao tốc, nhà máy điện và nhiều dự án góp khác góp phần phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Tính đến hết năm 2022, Việt Nam đã có 10 dự án mới được phê duyệt và 14 dự án đang được triển khai các bước chuẩn bị đầu tư. Các dự án PPP mới đều là các dự án trọng điểm, quy mô lớn của quốc gia, địa phương với tổng mức đầu tư khoảng 235.000 tỷ đồng (Ban Kinh tế trung ương, 2023).

Tuy nhiên, bên cạnh những đóng góp không thể phủ nhận của đầu tư PPP đối với phát triển kinh tế – xã hội, vẫn còn một số vấn đề đặt ra đối với hình thức đầu tư này ở Việt Nam, thể hiện trên 3 khía cạnh chính như sau:

(i) Khuôn khổ pháp lý cho đầu tư PPP dù được bổ sung và hoàn thiện nhưng vẫn còn điểm bất cập. Luật PPP được Quốc hội thông qua năm 2020 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2021 được kỳ vọng sẽ gia cố khung pháp lý cho hình thức đầu tư này. Luật được nhiều chuyên gia đánh giá sẽ khắc phục được các “yếu điểm” của Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, ngày 04/05/2018 trên nhiều phương diện, như: rút gọn số lượng lĩnh vực đầu tư, hợp đồng, lựa chọn nhà đầu tư… Song, thực tế cho thấy, chưa có chuyển biến tích cực. Số lượng các dự án thậm chí có xu hướng giảm kể từ ngày Luật PPP có hiệu lực (Minh Phương, 2022). Nghịch lý này được lý giải một phần là do Luật PPP này có hiệu lực trong thời gian đại dịch Covid-19 vẫn đang hoành hành, ảnh hưởng tới nguồn lực đầu tư của xã hội. Đồng thời, thời gian chuẩn bị trung bình cho một dự án PPP là tương đối dài nên cần thêm thời gian để đánh giá xác đáng. Mặt khác, các văn bản hướng dẫn kèm theo còn sơ sài, mâu thuẫn, chưa điều chỉnh được hết các vấn đề thực tiễn phát sinh hay xác định quyền sở hữu và cơ chế hỗ trợ, chia sẻ rủi ro giữa Chính phủ và nhà đầu tư tư nhân còn chưa rõ ràng…

(ii) Về thực trạng lựa chọn nhà đầu tư. Mặc dù quy trình lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện tương đối bài bản, thống nhất, tuy nhiên, bộ tiêu chí đánh giá tập trung các yêu cầu đầu vào nhiều hơn là chú trọng vào sản phẩm đầu ra. Đây là một rào cản làm hạn chế sự tham gia của các nhà thầu tiềm năng, đồng thời tiềm ẩn nguy cơ tiêu cực trong khâu tuyển chọn.

(iii) Về nội dung hỗ trợ, chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư. Các chính sách hỗ trợ được đánh giá là còn khiêm tốn và tính khả thi chưa cao; công tác hỗ trợ cũng chưa có sự phân công rõ ràng, nhất quán cho các cơ quan quản lý nhà nước. Một số hình thức hỗ trợ còn được quy định chung chung, thiếu sự cân nhắc tới đặc điểm cụ thể của từng dự án PPP. Nhà đầu tư tư nhân còn e ngại do sự bất bình đẳng trong việc xử lý vi phạm của hai bên trong hợp đồng PPP. Nếu như vi phạm của các nhà đầu tư có thể bị xử lý dựa trên các cam kết, quy định trong hợp đồng, thì hiện vẫn chưa có chế tài xử lý cơ quan nhà nước trong trường hợp tương tự. Ngoài ra, việc áp dụng cơ chế bù lỗ cho nhà đầu tư tư nhân theo Điều 82 - Luật PPP còn phát sinh nhiều vấn đề liên quan tới nguồn và cơ chế chia sẻ doanh thu giảm.

Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam

Có thể thấy, số năm kinh nghiệm thực hiện hình thức đầu tư PPP ở Việt Nam còn chưa nhiều, dẫn đến khó tránh khỏi các hạn chế trong thực tiễn triển khai. Từ kinh nghiệm của 3 quốc gia đã nêu trên, bài học rút ra cho Việt Nam trong việc tìm ra những giải pháp thực hiện PPP có hiệu quả nhằm huy động nguồn lực nhân dân phục vụ phát triển kinh tế - xã hội đất nước, như sau:

Thứ nhất, nền tảng pháp lý và các quy định đối với việc thực hiện PPP của một quốc gia là rất quan trọng trong việc tránh chi phí đàm phán lại hợp đồng cao và tham nhũng. Một cơ chế pháp lý ổn định và thống nhất là yếu tố quan trọng, đảm bảo sự vận hành trơn tru, theo đúng quỹ đạo của các dự án PPP. Do đó, Luật PPP cần được tiếp tục đánh giá, bổ sung và hoàn thiện thông qua thực tiễn thực hiện từng dự án. Bên cạnh đó, cần xây dựng một quy trình chuẩn hóa cho các dự án PPP, giúp giảm thiểu thủ tục, tình trạng giấy tờ hồ sơ cồng kềnh và chồng chéo trong quá trình đấu thầu. Với một quy trình chung thống nhất, rõ ràng, thì thời gian và chi phí sẽ được giảm đáng kể đối với cả Chính phủ và tư nhân tham gia đấu thầu.

Thứ hai, quá trình chọn nhà thầu, triển khai và kiểm tra, đánh giá dự án PPP cần được thực hiện đảm bảo 3 yếu tố: công khai, minh bạch và cạnh tranh. Đây là điều kiện đảm bảo lựa chọn được nhà thầu phù hợp nhất, thông qua những tiêu chí rõ ràng và nhất quán. Thông tin về quá trình này cần được minh bạch trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia. Bên cạnh đó, cần giải trình rõ ràng, cụ thể về quyết định lựa chọn nhà thầu, cũng như đối với những ứng viên đấu thầu không thành công dựa trên những tiêu chí đã công bố.

Thứ ba, phân bổ rủi ro hợp lý giữa các bên tham gia. Để có thể xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý, công tác dự báo tính khả thi của dự án cần được thực hiện một cách khách quan, giúp nhận diện rõ những rủi ro trong từng công đoạn. Ngoài ra, nhằm cải thiện cơ chế chia sẻ doanh thu giảm đối với nhà đầu tư, cần nghiên cứu về việc xác định một khoản ngân sách trong đầu tư công dành riêng cho mục đích này thay vì sử dụng nguồn vốn dự phòng ngân sách.

Thứ tư, Chính phủ cần thực hiện đa dạng các chính sách hỗ trợ, khuyến khích các nhà đầu tư về tài chính, miễn giảm thuế, bảo lãnh doanh thu, tỷ giá... Đồng thời, đi kèm với những ưu đãi là các điều kiện cụ thể, rõ ràng mà nhà đầu tư phải đáp ứng để nhận hỗ trợ. Bên cạnh đó, cần nhận thức rõ rằng, quy trình đấu thầu PPP thường mất nhiều thời gian hơn so với các hình thức truyền thống, điều này làm tăng chi phí tham gia đấu thầu cho các nhà đầu tư tư nhân. Để hạn chế tình trạng này, Chính phủ có thể sử dụng kết hợp một vài biện pháp, như: tránh công bố dự án sớm và dành đủ thời gian cho giai đoạn chuẩn bị trước đấu thầu; chỉ phát hành yêu cầu đối với các đề xuất chi tiết sau khi tất cả các công việc chuẩn bị cần thiết đã được hoàn thành, do đó giảm thiểu nhu cầu bổ sung và đấu thầu lại; áp dụng một cơ cấu quản trị rõ ràng và hiệu quả để tạo điều kiện cho việc ra quyết định nhanh chóng từ phía Chính phủ; giảm số lượng công việc thiết kế trong giai đoạn đấu thầu đối với các nhà thầu, thay vào đó đặt sự tin cậy nhiều hơn vào các yêu cầu của hợp đồng dự án, bao gồm cả sự đảm bảo về tính phù hợp với mục đích, các yêu cầu về thông số kỹ thuật thực hiện (bao gồm kết quả kiến trúc tối thiểu) và cơ chế thanh toán và giảm giá…/.

PGS,TS. Đinh Thị Nga, ThS. Nguyễn Viết Dũng

Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh

(Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 26, tháng 9/2023)

Tài liệu tham khảo

1. Andrew Hill (2011), Foreign Infrastructure Investment in Chile: The Success of Public–Private Partnerships through Concessions Contracts, Northwestern Journal of International Law & Business, 32(1), 165-190.

2. Australian Capital Territory - ACT (2016), Guidelines for Public Private Partnerships, The Partnerships Framework, Canberra.

3. Ban Kinh tế Trung ương (2023), Tài liệu Hội thảo “Thúc đẩy đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong phát triển hạ tầng một số lĩnh vực kinh tế-xã hội của Việt Nam”, ngày 11/7/2023, tại Hà Nội.

4. Carter Casady (2016), PPP Procurement in Canada: An Analysis of Tendering Periods, retrieved from https://core.ac.uk/download/pdf/79049998.pdf.

5. Eoin Reeves, Dónal Palcic, Darragh Flannery & R. Richard Geddes (2017), The determinants of tendering periods for PPP procurement in the UK: an empirical analysis, Applied Economics, 49(11), 1071-1082.

6. HM Treasury (2012), A New Approach to Public Private Partnerships, London: UK Government.

7. Michael Spackman (2002), Public-private partnerships: lessons from the British approach, Economic Systems, 26, 283-301.

8. Minh Phương (2022), Tăng cường “sức sống” cho phương thức đối tác công tư, truy cập từ https://dangcongsan.vn/cung-ban-luan/tang-cuong-suc-song-cho-phuong-thuc-doi-tac-cong-tu-615753.html.

9. Nguyễn Ngọc Hà, Trần Nam Trung (2015). Bài học từ thực tiễn triển khai mô hình PPP tại Mỹ và Australia, truy cập từ https://tapchitaichinh.vn/bai-hoc-tu-thuc-tien-trien-khai-mo-hinh-ppp-tai-my-va-australia.html#:~:text=L%C3%A0%20n%C6%B0%E1%BB%9Bc%20c%C3%B3%20nhi%E1%BB%81u%20kinh,%C4%91%E1%BB%A9ng%20th%E1%BB%A9%20134%20th%E1%BA%BF%20gi%E1%BB%9Bi).

10. Owen Hayford (2021), Improving Public Private Partnerships: Lessons from Australia, retrieved from https://www.infralegal.com.au/public-private-partnerships/improving-public-private-partnerships-lessons-from-australia.

11. Rodrigo Yáñez (2009), Chile’s PPP legal reform and its impacts, retrieved from https://www.ijglobal.com/articles/56023/chiles-ppp-legal-reform-and-its-impacts

12. Ron Fischer (2011), The Promise and Peril of Public Private Partnerships: Lessons from the Chilean Experience, IGC Rwanda Policy Note Series - No.1, IGC International Growth Centre.

13. Thủ tướng Chính phủ (2010). Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ngày 09/11/2010 về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư.