MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

Thể chế là gì?

Khái niệm thể chế ở Việt Nam cũng được sử dụng từ nhiều năm nay, và cũng được tiếp cận từ nhiều góc độ. Được định nghĩa trong Từ điển Việt Nam, thể chế là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội buộc mọi người tuân theo”. Các nhà kinh tế học cũng có những cách lý giải khác nhau về thể chế, ví dụ PGS, TSKH. Trần Nguyễn Tuyên cho rằng: “thể chế bao gồm các quy định, quy tắc, pháp luật, điều lệ, chế tài xử lý vi phạm; bộ máy nhà nước từ Trung ương tới địa phương, các yếu tố văn hóa tâm lý, thói quen, trình độ tri thức”. Tương tự, GS, TS. Đỗ Thế Tùng cũng nhận định: “thể chế bao gồm những đạo luật, luật lệ, điều lệ, quy tắc, thủ tục, tập quán được thừa nhận chung mà mọi người phải tuân theo; các tổ chức kinh tế và chính trị cùng những định chế của nó và các yếu tố văn hóa hình thành từ thực tiễn”[1].

Thể chế liên kết vùng có vai trò rất quan trọng, giúp chính quyền các cấp huy động được nguồn lực ở mức cao nhất. Ảnh: Internet

Mặc dù có sự khác nhau về cách diễn giải, song các nhà nghiên cứu đều thống nhất rằng, thể chế là một bộ quy tắc đã được luật hóa, các quy tắc, chuẩn mực được xã hội và cộng đồng công nhận nhằm điều chỉnh hành vi của các chủ thể và những hành vi đó thường được định hướng bởi hệ thống cơ chế, chính sách do thể chế đó tạo ra. Cụ thể hơn, các nghiên cứu hiện nay đều thống nhất thể chế được cấu thành từ 3 yếu tố cơ bản là: (i) Các bộ quy tắc (pháp luật, quy định của xã hội, của một cộng đồng...); (ii) Các tổ chức tham gia (cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức xã hội, các tổ chức phi chính phủ, cộng đồng...); và (iii) Cơ chế thực thi quy tắc (các chính sách, cơ chế hỗ trợ...) (Lê Xuân Bá, 2005).

Thể chế liên kết vùng và vai trò của nó

Thể chế liên kết vùng có vai trò rất quan trọng, giúp chính quyền các cấp huy động được nguồn lực ở mức cao nhất, đồng thời góp phần vào sử dụng hiệu quả nguồn lực đó (Hoàng Ngọc Phong, 2016), từ đó thúc đẩy phát triển vùng toàn diện và bền vững. Thể chế liên kết vùng là tổng thể bộ quy tắc, luật lệ và hệ thống các chủ thể có liên quan, tham gia vào liên kết vùng. Cụ thể hơn, trong nghiên cứu này, thể chế liên kết vùng là:

(i) “Các luật chơi” bao gồm các quy tắc và chuẩn mực liên kết, hợp tác giữa các chủ thể trong vùng (cả bắt buộc và tự nguyện) được hình thành dựa trên cơ sở thẩm quyền của chính quyền các cấp.

(ii) “Các người chơi” bao gồm các chủ thể tham gia vào liên kết, như: các cơ quan, tổ chức nhà nước và ngoài nhà nước. Về cơ cấu bộ máy, nhằm quản lý hoạt động liên kết có hiệu quả, bộ máy tổ chức có thể được hình thành dưới nhiều hình thức khác nhau, chẳng hạn: bộ máy tổ chức bao gồm đại diện của cấp trung ương và đại diện chính quyền các địa phương trong vùng nhằm điều phối các hoạt động “bắt buộc”; bộ máy tổ chức bao gồm đại diện của các chủ thể tham gia dựa trên cách tiếp cận “tự nguyện”; hoặc một bộ máy tổ chức duy nhất có thể vừa điều phối các hoạt động “bắt buộc”, vừa có khả năng huy động “tự nguyện” tất cả các chủ thể có liên quan khi cần thiết.

(iii) “Sân chơi” hay cách thức tổ chức triển khai và thực thi các “luật chơi” về liên kết vùng. Để thực hiện liên kết vùng có hiệu quả, cần có công cụ điều phối và cơ chế đảm bảo nguồn lực thực thi các quy định liên quan đến liên kết vùng, đặc biệt là nguồn nhân lực và nguồn lực tài chính. Ngoài một chế tài đủ mạnh còn cần một cơ chế khuyến khích để đảm bảo các bên tham gia phải thực hiện các quy định, quyết định đã được ban hành (đối với liên kết bắt buộc) và có trách nhiệm thực thi các điều khoản đã được thỏa thuận thống nhất (đối với liên kết tự nguyện).

NHỮNG VƯỚNG MẮC TRONG THỰC TẾ TRIỂN KHAI LIÊN KẾT VÙNG TẠI VIỆT NAM THỜI GIAN QUA

Trong những năm gần đây, dù các cấp, các ngành đã nỗ lực ban hành chính sách nhằm khuyến khích sự phát triển chung của vùng và một số chính sách bước đầu đã đạt được những kết quả tích cực, song hiện vẫn còn một số tồn tại, vướng mắc cần giải quyết, đó là:

Thứ nhất, các quy định về liên kết bắt buộc còn chung chung, nên khó triển khai áp dụng và chưa có chế tài đủ mạnh để ràng buộc liên kết vùng. Chất lượng liên kết (hay mức độ triển khai các hoạt động liên kết theo các Biên bản hay Thỏa thuận hợp tác) chưa như kỳ vọng. Các văn bản hợp tác mới chỉ mang tính chất đồng thuận về nguyên tắc, còn việc triển khai cụ thể chưa được quan tâm đúng mức. Phần lớn hoạt động liên kết trong vùng chỉ dừng lại ở việc tham quan, hội thảo chứ chưa phát triển thành các hoạt động liên kết thực tế, mang tính chiều sâu và toàn diện. Số lượng các thỏa thuận liên kết tuy có tăng, nhưng nhìn chung vẫn còn ít; nội dung, quy mô liên kết kinh tế còn tương đối đơn điệu, vẫn chủ yếu thực hiện ở phạm vi nhỏ lẻ, sự vụ giữa các doanh nghiệp, các địa phương giáp ranh. Các liên kết về kinh tế giữa các chính quyền địa phương chưa dựa trên sự chuyên môn hóa hay phân công lao động theo chuỗi giá trị, hay phát triển các ngành công nghiệp hỗ trợ. Liên kết mang tính lâu dài, chiến lược, như: phát triển mạng lưới khu công nghiệp, mạng lưới giao thông, thu hút và quản lý đầu tư, giải quyết vấn đề ô nhiễm… vẫn chưa được chú trọng và chậm được triển khai. Các hoạt động liên kết bắt buộc khác, như: huy động vốn và xây dựng, cung cấp hệ thống thông tin vùng gần như chưa được chú ý triển khai (Trần Thị Thu Hương, 2016).

Thứ hai, thiếu bộ máy cấp vùng để thực thi, giám sát và điều phối việc thực hiện các văn bản, chính sách vùng. Các vùng kinh tế - xã hội (KTXH) đã có chiến lược, quy hoạch phát triển tổng thể, phát triển ngành, lĩnh vực… được xây dựng bởi nhiều cơ quan khác nhau, nên thường không đồng bộ. Tuy nhiên, phân cấp hành chính ở Việt Nam không có cấp vùng, do đó không thể theo dõi, đánh giá việc thực thi tính pháp lý của quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển, và các quy hoạch ngành, lĩnh vực cấp vùng.

Thứ ba, phân vùng KTXH theo cách tiếp cận hiện nay chủ yếu dựa trên địa lý và điều kiện tự nhiên, trong nhiều trường hợp ảnh hưởng đến động cơ liên kết của các địa phương. Chẳng hạn, vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung là một dải ven biển dài từ Thanh Hóa đến tỉnh Bình Thuận với khoảng cách địa lý là 1.500 km, vì vậy việc liên kết giữa hai tỉnh này gặp tương đối nhiều khó khăn. Tương tự, mặc dù khoảng cách từ tỉnh Điện Biên đến tỉnh Lạng Sơn trong vùng Trung du miền núi phía Bắc chỉ khoảng 700 km, nhưng do hạ tầng kết nối chưa tốt nên mất nhiều thời gian để di chuyển từ tỉnh này đến tỉnh kia.

Thứ tư, công tác lập quy hoạch còn chưa nhất quán việc phân vùng, dẫn đến hiện tượng “vùng chồng vùng”. Chẳng hạn, Long An và Tiền Giang vừa thuộc vùng Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) vừa thuộc vùng Kinh tế trọng điểm Nam Bộ; một số địa phương như: Hà Nội, Hải Dương, Hưng Yên, Vĩnh Phúc, Bắc Ninh thuộc cả 3 vùng: vùng Đồng bằng sông Hồng, vùng Kinh tế Trọng điểm Bắc Bộ và vùng Thủ đô. Một địa phương thuộc nhiều vùng khác nhau, chịu sự điều chỉnh của nhiều chính sách khác nhau nên các địa phương khó có thể vận hành hiệu quả tất cả các liên kết.

Thứ năm, một bất cập đối với vấn đề liên kết vùng tại Việt Nam là tình trạng thiếu cơ sở dữ liệu theo vùng. Do cấp vùng không phải cấp quản lý hành chính nên hệ thống thống kê không có số liệu theo vùng, ảnh hưởng đến chất lượng công tác đánh giá, giám sát, dự báo và lập quy hoạch, kế hoạch theo vùng. Công tác điều tra cơ bản chưa được thực hiện đầy đủ; dữ liệu còn phân tán, các cơ sở dữ liệu thành phần chưa được tích hợp vào hệ thống.

Thứ sáu, nhiều chính sách được ban hành chưa đi vào cuộc sống, chưa đồng bộ với nguồn lực thực hiện dẫn đến hiệu quả chính sách không cao (bao gồm: nguồn nhân lực, tài chính, công nghệ), chưa thể đáp ứng được nhu cầu thực tiễn. Cụ thể, Nghị quyết số 120/NQ-CP, ngày 17/11/2017 về phát triển bền ĐBSCL thích ứng với biến đổi khí hậu đã đề cập đến việc “thành lập Hội đồng điều phối vùng nhằm tạo sức mạnh tổng hợp, liên kết chuỗi chặt chẽ nâng cao giá trị và sức cạnh tranh của các mặt hàng, nông sản, thủy sản của vùng”. Tuy nhiên, Nghị quyết đã được ban hành hơn 2 năm nhưng Hội đồng điều phối vùng ĐBSCL vẫn chưa được hình thành. Trong khi đó, Ban Chỉ đạo điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm và Hội đồng vùng kinh tế trọng điểm chưa thực sự thúc đẩy liên kết vùng (Trần Thị Thu Hương, 2016).

CÁC KHUYẾN NGHỊ VỀ THỂ CHẾ LIÊN KẾT VÙNG

Có thể nói, phát triển vùng cần phải dựa vào một nền tảng thể chế, chính trị đủ mạnh và ổn định để đảm bảo hiệu quả chính sách đạt được như mong muốn. Điều đó có nghĩa là, các vùng muốn phát triển cần xây dựng được thể chế liên kết vùng tốt. Theo đó, cần thực hiện một số giải pháp sau:

Một là, xây dựng cơ chế pháp lý rõ ràng và mạnh mẽ về thể chế phát triển vùng và liên kết vùng. Theo đó, cần khẩn trương xây dựng và ban hành Luật về liên kết vùng. Luật về liên kết vùng cần cụ thể các nội dung liên quan đến hình thức liên kết; nội dung liên kết; cơ cấu tổ chức điều phối; quy chế hoạt động của tổ chức điều phối vùng; quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các bên tham gia liên kết; cơ chế phân chia và xác định lợi ích hay rủi ro giữa các bên tham gia; trình tự và thủ tục thực hiện liên kết… Ngoài ra, Luật liên kết vùng có thể xem xét đề cập tới các nội dung về cơ chế thưởng/khuyến khích cho những sáng kiến liên kết hay liên kết mang lại hiệu quả chung cho toàn vùng hoặc cho quốc gia; và cơ chế phạt liên kết.

Hai là, tiếp tục nghiên cứu hình thành tổ chức quản trị - điều hành cấp vùng phù hợp, đủ sức đảm đương và điều tiết các nhu cầu cấp vùng và thực hiện quản lý nhà nước về phát triển vùng. Có thể thành lập bộ máy vùng ở 6 vùng kinh tế-xã hội nhằm quản lý thống nhất và tổ chức thực hiện tốt các quy hoạch vùng, nhằm giải quyết tốt mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương trong điều phối chính sách, để các chủ trương chính sách chung của Trung ương thực sự gắn với các điều kiện cụ thể của địa phương.

Vùng không phải là một đơn vị hành chính hay một khu vực hành chính, đồng thời vùng cũng không phải là phép cộng đơn thuần của các đơn vị hành chính. Do vậy, để tăng cường khả năng phối hợp hoạt động các địa phương trong vùng có thể thành lập Hội đồng tư vấn phát triển vùng. Hội đồng vùng không phải là một cấp hành chính mà chỉ là một tổ chức được Chính phủ và các địa phương trong vùng ủy quyền thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ có liên quan đến liên kết phát triển KTXH, chẳng hạn: (i) Xây dựng kế hoạch và lập kế hoạch hành động thực hiện kế hoạch phát triển KTXH vùng: (ii) Lựa chọn và đề xuất các chương trình, dự án đầu tư có tính liên kết vùng; (iii) Phê duyệt quy hoạch và kế hoạch phát triển KTXH địa phương; (iv) Theo dõi, giám sát liên kết chính quyền địa phương trong vùng, quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch, phát hiện các vấn đề phát sinh và giải quyết các vấn đề đó hoặc đề xuất/báo cáo kịp thời những vướng mắc gửi Văn phòng Ban chỉ đạo; (v) Đề xuất các chính sách có liên quan tới phát triển KTXH vùng; (vi) Huy động nguồn lực phục vụ phát triển nội vùng; và (vii) Xây dựng mạng lưới chia sẻ thông tin, dữ liệu.

Ba là, xây dựng quy hoạch vùng theo hướng phải là quy hoạch tổng thể, các quy hoạch ngành đơn lẻ (quy hoạch hệ thống giao thông, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch sử dụng đất…) phải tuân thủ theo quy hoạch tổng thể, có như vậy mới tránh khỏi lãng phí và sự chồng chéo trong các quy hoạch. Đặc biệt, trong quy hoạch vùng cần phải đổi mới quan niệm, đó là sự “phá vỡ” ranh giới hành chính, điều này đã được các cơ quan chức năng chú ý khi quy hoạch vùng Thủ đô Hà Nội với không gian mở rộng ra các tỉnh lân cận trong khoảng bán kính từ 50-100 km. Tương tự như vậy, quy hoạch vùng TP. Hồ Chí Minh và các khu vực lân cận cũng có bán kính lan tỏa tương tự.

Bốn là, phát triển vùng là một quá trình lâu dài và phức tạp, cho nên cần nhận thức đầy đủ về vị trí vai trò của công việc này; cần bồi dưỡng, đào tạo cán bộ thuộc các cơ quan xây dựng chính sách có đủ trình độ, năng lực xây dựng và thực hiện có hiệu quả các chiến lược, chương trình, các chính sách phát triển vùng./.

Tài liệu tham khảo

1. Hoàng Ngọc Phong (2016). Thể chế kinh tế vùng ở Việt Nam-hiện trạng và giải pháp, Đề tài cấp Nhà nước thuộc Chương trình Khoa học và công nghệ trọng điểm cấp Nhà nước “Nghiên cứu khoa học phát triển kinh tế và quản lý kinh tế ở Việt Nam đến năm 2020”

2. Lê Xuân Bá (2005). Cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc xây dựng và từng bước hoàn thiện thể chế kinh tế ở Việt Nam, Đề tài khoa học cấp bộ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

3. Đỗ Thị Lê Mai và cộng sự (2020). Thể chế liên kết vùng kinh tế - xã hội ở Việt Nam: Lý luận, thực trạng và định hướng giải pháp đến năm 2030, Đề tài cấp Bộ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

4. Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2010). Ứng dụng mô hình liên vùng trong nghiên cứu mối quan hệ giữa vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ và các vùng lân cận trong chiến lược phát triển nhanh và bền vững nèn kinh tế Việt Nam, Đề tài khoa học cấp Bộ

5. Trần Thị Thu Hương (2016). Nhân tố liên kết các địa phương trong vùng ở Việt Nam: trường hợp vùng ĐBSCL, Luận án tiến sỹ, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương

[1] Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2004, kỷ yếu Hội thảo khoa học “Xây dựng thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam”, Hà Nội, tháng 10/2004

ThS. Bùi Thị Thanh Hoa

Viện Chiến lược phát triển

(Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 32 năm 2021)