NHÌN LẠI KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ CÔNG GIAI ĐOẠN 2016-2020

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, năm 2020 là năm kết thúc Kế hoạch đầu tư công giai đoạn 5 năm 2016-2020, cũng là Kế hoạch đầu tư công trung hạn đầu tiên được lập theo Luật Đầu tư công năm 2014, trong bối cảnh chịu ảnh hưởng nặng nề từ dịch Covid-19, đầu tư công đã có sự khác biệt rất lớn so với các năm trước, đó là từ nguồn vốn “mồi” chuyển thành nguồn lực chính để thúc đẩy phục hồi kinh tế trong đại dịch Covid-19.

Điều đáng mừng là trong giai đoạn 2016-2020, nguồn vốn đầu tư công được tập trung bố trí cho các dự án hạ tầng chiến lược, thiết yếu, quan trọng, then chốt, như: đường bộ, sân bay, bến cảng, các công trình thủy lợi đầu mối, điện, thông tin liên lạc, kết cấu hạ tầng các khu đô thị, khu công nghiệp, bệnh viện, trường học, văn hóa thể thao, các chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới và giảm nghèo bền vững. Kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016-2020 cũng đã ưu tiên đầu tư cho miền núi, biên giới, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa, vùng thường xuyên bị thiên tai, bão lũ và các vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn; các nhiệm vụ ứng phó biến đổi khí hậu, phòng, chống, khắc phục tình trạng hạn hán, xâm nhập mặn ở các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long, sự cố ô nhiễm môi trường biển ở 4 tỉnh miền Trung; ưu tiên bố trí vốn các dự án quan trọng, cấp bách, liên kết vùng, có tính chất lan tỏa, tạo động lực thu hút vốn đầu tư khu vực tư nhân nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó, nguồn vốn ngân sách trung ương (NSTW) giai đoạn 2016-2020 bố trí cho các vùng, như: Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung 27%, vùng miền núi phía Bắc là 24%, Đồng bằng sông Cửu Long 17%, Đồng bằng sông Hồng 13%, Đông Nam Bộ 12% và Tây Nguyên 7% (Hình).

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Đặc biệt là hiệu quả đầu tư công từng bước được cải thiện, cơ bản khắc phục được tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải, manh mún; tỷ lệ dự án hoàn thành đạt khá và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư (Hệ số ICOR) giảm, góp phần huy động một số lượng lớn vốn đầu tư toàn xã hội; số dự án khởi công mới từng năm trong giai đoạn 2016-2020 giảm dần. Cụ thể, giai đoạn 2016-2020, số dự án sử dụng vốn NSTW triển khai trong kỳ còn khoảng 11.100 dự án, giảm một nửa so với giai đoạn 2011-2015; trong đó, dự án hoàn thành trong giai đoạn 2016-2020 là 7.354 dự án, bằng 66,2% tổng số dự án (số dự án chuyển tiếp từ giai đoạn 2011-2015 hoàn thành trong giai đoạn 2016-2020 là 4.547 dự án, dự án khởi công mới hoàn thành ngay trong giai đoạn 2016-2020 là 2.807 dự án), khởi công mới 4.208 dự án. Số dự án khởi công mới từng năm trong giai đoạn 2016-2020 giảm dần^[1]. Số vốn bố trí bình quân cho một dự án kế hoạch năm sau cao hơn năm trước, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả [1].

Hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng đã từng bước được cải thiện. Hệ số ICOR giảm dần: ICOR giai đoạn 2016-2019^[2] là 6,1 thấp hơn so với mức gần 6,3 của giai đoạn 2011-2015. Do ảnh hưởng của dịch Covid-19, GDP năm 2020 giảm mạnh so với kế hoạch dẫn đến hệ số ICOR năm 2020 là 18,07, tác động mạnh đến hệ số ICOR của cả giai đoạn 2016-2020 khoảng 8,5. Tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giai đoạn 2016-2020 đạt khoảng 9,2 triệu tỷ đồng, bằng 33,7% GDP, đạt mục tiêu bình quân 5 năm (32%-34%) và cao hơn giai đoạn 2011-2015 (31,7% GDP) [1].

Tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư xã hội giảm dần, từ mức bình quân 39,11% trong giai đoạn 2011-2015 xuống mức bình quân 34% [1]. Cơ cấu huy động vốn đầu tư chuyển dịch tích cực, phù hợp với định hướng cơ cấu lại nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng; khuyến khích các thành phần kinh tế ngoài nhà nước bỏ vốn đầu tư phát triển sản xuất, kinh doanh, phát triển hạ tầng kinh tế kỹ thuật.

MỘT SỐ TỒN TẠI, HẠN CHẾ

Vốn bố trí cho ngành giao thông chiếm tỷ trọng cao nhất (42,9%), nhưng việc phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại vẫn chưa đạt yêu cầu

Mặc dù kết quả đạt được cơ bản là tích cực, đã từng bước cơ cấu lại đầu tư công theo đúng chủ trương của Đảng, Quốc hội, nhưng chất lượng đầu tư công giai đoạn 2016-2020 vẫn còn nhiều hạn chế, thể hiện qua những nội dung sau:

Một là, nhiều dự án quan trọng quốc gia, dự án trọng điểm chậm tiến độ chưa đạt kết quả Quốc hội đề ra, điển hình là Dự án đầu tư xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017-2020 cần phải được cơ bản hoàn thành năm 2021, nhưng một số dự án thành phần của Dự án này đến nay vẫn chưa xong công tác đấu thầu. Một số công trình phải điều chỉnh tổng mức đầu tư (TMĐT) lớn, ảnh hưởng đến việc cân đối vốn, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư (Dự án Bến Thành – Suối Tiên tăng TMĐT từ 17.388 tỷ đồng lên 47.325 tỷ đồng; Dự án Bến Thành – Tham Lương tăng TMĐT từ 26.116 tỷ đồng lên 48.771 tỷ đồng...). Việc huy động nguồn vốn ngoài nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu, nhiều dự án hợp tác công tư (PPP) không thực hiện được, phải chuyển sang đầu tư công, như: Dự án tuyến đường ven biển từ Quảng Ninh đến Nghệ An và một số dự án thành phần của Dự án đầu tư xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông. Tình trạng này đã làm tăng gánh nặng cho ngân sách nhà nước (NSNN) giai đoạn 2016-2020 và giai đoạn 2021-2025.

Hai là, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công các năm đầu kỳ kế hoạch chậm, vẫn còn tình trạng phải điều chuyển vốn để đẩy nhanh tiến độ giải ngân, nhất là vốn nước ngoài. Thậm chí, còn khá nhiều dự án được giao kế hoạch vốn đầu tư từ NSNN năm 2017, 2018 nhưng đến nay, vì nhiều lý do khách quan, chủ quan vẫn chưa giải ngân hết số vốn được giao, làm giảm hiệu quả huy động vốn và sử dụng vốn đầu tư từ NSNN.

Ba là, việc cân đối NSTW cho đầu tư không đạt mục tiêu đề ra, ảnh hưởng đến vai trò chủ đạo của nguồn vốn NSTW cho đầu tư phát triển; cơ cấu đầu tư ngành, lĩnh vực vẫn chưa đáp ứng yêu cầu trong quá trình cơ cấu lại nền kinh tế. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển giai đoạn 2016-2020 đạt khoảng 28% tổng chi NSNN, trong khi mục tiêu đề ra của Quốc hội chỉ là 25%-26%. Tổng nguồn NSNN bố trí cho chi đầu tư phát triển đạt khoảng 2.200 nghìn tỷ đồng, vượt khoảng 200 nghìn tỷ đồng so với kế hoạch đầu tư vốn NSNN Quốc hội quyết định tại Nghị quyết số 26/2016/QH14, ngày 10/11/2016 của Quốc hội về kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020. Tuy nhiên về cơ cấu NSNN, vốn đầu tư nguồn NSTW đạt 977,6 nghìn tỷ đồng^[3], giảm 142,4 nghìn tỷ đồng so với kế hoạch Quốc hội quyết định.

Bốn là, cơ cấu chi theo phân cấp ngân sách còn bất cập. Tỷ trọng chi đầu tư vốn NSTW và NSĐP theo kế hoạch hằng năm trong giai đoạn 2016-2020 là 47,82% và 52,18% (không bảo đảm vai trò chủ đạo của NSTW). Tỷ trọng các khoản chi trực tiếp của NSTW có xu hướng giảm, tỷ lệ vốn NSTW bố trí cho các bộ, cơ quan trung ương, sau khi đã bổ sung có mục tiêu cho địa phương, chỉ còn 24,1% tổng chi NSNN (so với mức bình quân giai đoạn 2011-2015 là 26,8% và giai đoạn 2006-2010 là 34,5%). Bên cạnh đó, trong tổng số vốn đầu tư trung hạn phân bổ, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương cân đối được khoảng 53% nhu cầu vốn NSTW cho các dự án thuộc 21 chương trình mục tiêu được Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư tại Nghị quyết số 73/NQ-CP, ngày 26/8/2016. Đây là nguyên nhân dẫn đến đầu tư phân tán, hiệu quả chưa cao, hạn chế khả năng đầu tư dứt điểm các công trình trọng điểm.

Mặc dù vốn bố trí cho ngành giao thông chiếm tỷ trọng cao nhất (42,9%) trong tổng số vốn đầu tư nguồn NSTW giai đoạn 2016-2020, nhưng việc phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại vẫn chưa đạt yêu cầu. Các dự án công trình giao thông khởi công mới sử dụng vốn NSNN trong giai đoạn 2016-2020 rất ít so với yêu cầu, quy hoạch phát triển. Nhiều dự án đường cao tốc, đường bộ quan trọng còn chậm tiến độ, như: Bến Lức - Long Thành, Trung Lương - Mỹ Thuận. Vận tải hàng hóa trong nước chủ yếu là đường bộ, chi phí logistics còn ở mức cao. Đầu tư mới tập trung chủ yếu vào lĩnh vực đường bộ, chưa quan tâm đúng mức đến đường sắt, đường thủy, thiếu các cảng biển, cảng đường sông hiện đại để phát triển kinh tế và du lịch. Hạ tầng hàng không đã được nâng cấp, mở rộng, xây dựng mới, nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế và du lịch, một số sân bay quốc tế lớn, như: Nội Bài, Tân Sơn Nhất, Đà Nẵng… đều đã quá tải. Ngành công nghiệp chỉ được đầu tư ở mức 4,2% tổng chi đầu tư NSTW, cho thấy ngành nàychưa được quan tâm đầu tư đúng mức.

Năm là, kỷ luật đầu tư công chưa nghiêm, một số bộ, cơ quan trung ương và địa phương phân bổ vốn chưa bám sát nguyên tắc, tiêu chí quy định tại Luật Đầu tư công, Nghị quyết của Quốc hội và Quyết định số 2185/QĐ-TTg, ngày 21/12/2020 của Thủ tướng Chính phủ dẫn đến phải điều chỉnh lại phương án phân bổ; dễ thỏa hiệp khi phê duyệt các dự án chưa đạt yêu cầu về pháp lý, hiệu quả... Cụ thể, trong năm 2020, có 3.342 dự án thực hiện đầu tư phải điều chỉnh, chiếm 4,7% tổng số dự án thực hiện trong kỳ, trong đó chủ yếu là: điều chỉnh mục tiêu, quy mô đầu tư 1.284 dự án; điều chỉnh tiến độ đầu tư 1.556 dự án; điều chỉnh vốn đầu tư 1.292 dự án; điều chỉnh do các nguyên nhân khác 1.390 dự án [3].

Qua kiểm tra, trong năm 2020 đã phát hiện 51 dự án vi phạm quy định về thủ tục đầu tư; 17 dự án vi phạm về quản lý chất lượng; 923 dự án có thất thoát, lãng phí; Các dự án có thất thoát lãng phí chủ yếu là các chi phí không hợp lý, được phát hiện trong giai đoạn thanh, quyết toán, kiểm toán [3].

ĐỂ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐẦU TƯ CÔNG TRONG THỜI GIAN TỚI

Ngày 23/5/2021, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 13/CT-TTg về đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025 với quan điểm chỉ đạo: “Đầu tư có trọng tâm, trọng điểm vào các ngành, lĩnh vực then chốt, các vùng động lực, cực tăng trưởng, các dự án lớn, quan trọng của quốc gia, dự án quy mô lớn, kết nối liên vùng, các dự án quan trọng, cấp thiết của địa phương để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công, bảo đảm tác động lan tỏa”. Theo đó, Chính phủ đặt mục tiêu tổng số dự án đầu tư công từ nguồn NSTW của cả nước giai đoạn 2021-2025 khoảng 5.000 dự án. Với tinh thần kiên quyết đổi mới, nâng cao hiệu quả vốn đầu tư qua chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, nên dự kiến tổng vốn NSNN đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025 là 2,75 triệu tỷ đồng, tăng gần gấp rưỡi so với giai đoạn trước sẽ là động lực và “cú hích” đặc biệt quan trọng cho tăng trưởng kinh tế từng năm và cả giai đoạn 2021-2025.

Bên cạnh các giải pháp đã được đề cập tại Chỉ thị số 13/CT-TTTg, theo tác giả, để nâng cao hơn nữa hiệu quả đầu tư công trong bối cảnh đại dịch Covid-19 vẫn diễn biến phức tạp như hiện nay, cần thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, về giải pháp tổng thể: Đầu tư công phải đảm bảo tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đầu tư phát triển đã được phê duyệt nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn NSNN; hướng tới đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư; không ngừng bổ sung, sửa đổi, hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý; đẩy nhanh quá trình cải cách hành chính trong quản lý đầu tư công; tăng cường giám sát đầu tư, thực hiện kiên quyết các biện pháp phòng ngừa, chống tham nhũng, lãng phí.

Đối với hình thức hợp tác công tư (PPP), cần kịp thời sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật để phù hợp với yêu cầu thực tế nhằm tạo sự thông thoáng để huy động nguồn lựccho đầu tư phát triển. Sớm có phương án khắc phục nguyên nhân dẫn đến sự chậm trễ của các địa phương, đơn vị trong dự kiến kế hoạch đầu tư công sử dụng nguồn NSTW, tạosự chủ động cho quá trình nghiên cứu, quyết định chủ trương đầu tư các dự án, làm cơ sở lậpkế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm và hằng năm (gắn với cơ chế kiểm soát chặt chẽ).

Thứ hai, kiên quyết khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả. Theo đó, từng địa phương, đơn vị, bộ, ngành phải tập trung rà soát kỹ, tiếp tục giảm số lượng dự án, nhất là các dự án khởi công mới theo tinh thần chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ để tập trung nguồn lực cho hạ tầng chiến lược; nghiên cứu, sửa đổi kịp thời về pháp luật xây dựng để quyết định đầu tư tách hợp phần bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập đối với tất cả các dự án đầu tư công nhằm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc nhất hiện nay về đầu tư công, dự án đầu tư công.

Đặc biệt, cần nghiên cứu khoa học trong việclựa chọn các dự án hạ tầng chiến lược, các dự án liên kết vùng để tập trung nguồn lực đầu tư phát triển, tạo động lực mới cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh.

Thứ ba, đảm bảo tiến độ giải ngân. Cần khắc phục có hiệu quả tình trạng chậm giải ngân vốn, đẩy mạnh tiến độ triển khai các dự án quan trọng quốc gia. Kiên quyết cắt giảm, điều chuyển vốn trong trường hợp chậm giải ngân; xác định rõ trách nhiệm các tổ chức, cá nhân, người đứng đầu để chậm tiến độ theo quyết định chủ trương đầu tư được duyệt.

Thứ tư, nghiên cứu, xây dựng và ban hành bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công và hiệu quả dự án đầu tư công. Bộ tiêu chí này sẽ là cơ sở để lựa chọn “cơ hội” trong đầu tư công, dự án đầu tư công trong điều kiện nguồn lực cho đầu tư từ NSNN ngày càng hạn hẹp.

Bên cạnh đó, cần tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong quản lý đầu tư công; kiểm soát chặt chẽ mục tiêu, hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tư; bảo đảm công khai, minh bạch trong việc huy động, quản lý, sử dụng vốn vay. Có thể thành lập các Đoàn công tác để kiểm tra, đôn đốc, tháo gỡ khó khăn, khen thưởng kịp thời và xử lý nghiêm những hành vi vi phạm pháp luật, gây thất thoát, lãng phí trong đầu tư công.

Thực hiện nghiêm chế độ báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư công định kỳ, đột xuất theo quy định; trong đó, phải đánh giá kết quả thực hiện, những tồn tại, hạn chế và đề xuất kiến nghị các cấp có thẩm quyền giải quyết những khó khăn, vướng mắc.

Đặc biệt, cần nâng cao trách nhiệm minh bạch và giải trình công khai. Các thông tin về dự án đầu tư công phải được công bố công khai, đầy đủ, kịp thời, và chính xác, gồm: trách nhiệm của các bên thực hiện dự án, các tài liệu về tài chính và quản trị dự án...; Tiếp thu ý kiến của người dân và giải trình, phản hồi kịp thời để người dân biết, đồng thuận chủ trương, chính sách về đầu tư công, đầu tư dự án.

Thứ năm, nâng cao khả năng huy động nguồn lực ngoài NSNN: Thực hiện quyết liệt việc huy động nguồn vốn của các thành phần kinh tế khác, nhất là các dự án PPP. Cân nhắc kỹ việc bố trí vốn NSNN đối với các dự án, mà các thành phần kinh tế khác đang có nhu cầu đầu tư. Rà soát các quy định hiện hành về quản lý đất đai, đầu tư, đầu tư công, xây dựng và pháp luật khác đang có sự chồng lấn, đang cản trở đến việc huy động các nguồn vốn của các thành phần kinh tế tham gia đầu tư các dự án thuộc lĩnh vực đầu tư công./.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2021). Báo cáo tình hình, kết quả thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 và dự kiến kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025, số 243/BC-CP, ngày 16/7/2021

2. Thủ tướng Chính phủ (2021). Chỉ thị số 13/CT-TTg, ngày 23/5/2021 về đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng xây dựng Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025

3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2021). Báo cáo tình hình thực hiện công tác giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư năm 2020

4. Bộ Tài chính (2021). Báo cáo số 1023/BC-ĐT về tình hình thanh toán kế hoạch đầu tư vốn NSNN năm 2020 lũy kế 12 tháng và tình hình triển khai, thanh toán tháng 01 kế hoạch đầu tư vốn NSNN năm 2021

5. Tổng cục Thống kê (2020). Báo cáo tình hình phát triển kinh tế - xã hội quý IV/2020 và năm 2020, số 245/BC-TCTK, ngày 27/12/2020

6. Thúy Hiền (2021). Đầu tư công trọng điểm: “Quả đấm thép” cho tăng trưởng kinh tế, truy cập từ https://www.vietnamplus.vn/dau-tu-cong-trong-diem-qua-dam-thep-cho-tang-truong-kinh-te/690344.vnp

...

[1] Năm 2016: 997 dự án; năm 2017: 736 dự án; năm 2018: 842 dự án; năm 2019: 813 dự án; năm 2020: 820 dự án.

[2] Không bao gồm năm 2020 là năm đặc biệt, do tác động của dịch Covid-19, tăng trưởng GDP giảm mạnh và chỉ số ICOR không phản ánh đầy đủ được thực tiễn hiệu quả đầu tư.

[3] Theo số dự toán Quốc hội quyết định hằng năm và bổ sung từ nguồn tăng thu, tiết kiệm chi vốn NSTW năm 2018, 2019.

Nguyễn Văn Tuấn

HĐND tỉnh Hà Tĩnh

(Bài viết đăng trên trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 32, tháng 11/2021)